应急预案的评估与管理

3.2.2　应急预案备案

枟关于加强安全生产事故应急预案监督管理工作的通知枠（安委办字〔2005〕48号）对应急预案的备案作出了以下规定：

①各级人民政府有关部门制定的应急预案应当上报同级人民政府备案。国务院有关部门制定的应急预案应当抄送国家安全监管总局；地方人民政府制定的专项应急预案应当抄送上级人民政府安全监管部门；地方人民政府安全监管部门制定的应急预案应当报送上一级人民政府安全监管部门；地方人民政府其他有关部门制定的应急预案应当抄送同级安全监管部门和相应的上级部门。

②生产经营单位所属各级单位都应当针对本单位可能发生的安全生产事故制定应急预案和有关作业岗位的应急措施。生产经营单位所属单位和部门制定的应急预案应当报经上一级管理单位审查。

矿山、建筑施工单位以及危险化学品、烟花爆竹和民用爆破器材生产、经营、储运单位的应急预案，以及生产经营单位涉及重大危险源的应急预案，应当按照分级管理的原则报安全监管部门和有关部门备案。

生产经营单位涉及核、城市公用事业、道路交通、火灾、铁路、民航、水上交通、渔业船舶水上安全以及特种设备、电网安全等事故的应急预案，依据有关规定报有关部门备案，并按照分级管理的原则抄送安全监管部门。

3.2.3　应急预案的发布实施

应急预案的发布实施是应急管理工作的重要环节。应急预案发布实施后，应急管理机构应做好以下6个方面的工作：

1）应急预案的宣传、培训

应急机构应当广泛宣传应急预案，使普通公众了解应急预案中的有关内容。同时积极组织应急预案培训工作，使各类应急人员掌握、熟悉或了解应急预案中与其承担职责和任务相关的工作程序、标准等内容。

2）应急资源的检查落实

应急机构应根据应急预案的要求，定期检查落实本部门应急人员、设施、设备、物资等应急资源的准备情况，识别额外的应急资源要求，确保应急资源随时能用。

3）应急预案的演练

应急机构应当积极组织开展或者参加各类应急预案演练，及时发现应急预案、工作程序和应急资源准备中的缺陷和不足，明确相关机构和人员的职责，改善不同机构和人员之间的协调问题，检验应急人员对应急预案、程序的了解程度和操作技能的掌握程度，评估应急培训效果，分析培训要求，并促进公众、媒体对应急预案的了解，争取其对应急工作的支持，使应急预案有机地融入应急保障工作中去，真正将应急预案的要求落到实处。

4）应急预案的实践

应急机构应当在突发事件应对工作中积极运用应急预案，开展应急决策，指挥和控制相关机构和人员的应急行动，从实践中检验应急预案的实用性，检验各应急机构之间的协调能力和应急人员的实际操作技能的掌握程度，发现应急预案、工作程序、应急资源准备中的缺陷和不足，以便修订、更新相关的应急预案和工作程序。

5）应急预案的电子化

应急预案的电子化将使应急预案更易于管理和查询。因此，在应急预案实施过程中，应当充分利用现代计算机及信息技术，实现应急预案的电子化。尤其是包含大量信息数据的应急预案的支持附件，是应急预案电子化的主体内容，在结合地理信息管理系统的应用基础上，将对应急工作起到重要的支持作用。

6）应急预案的总结评估

应急预案管理部门应当积极收集突发事件信息，积极开展应急预案总结工作，评估应急过程中的不足和缺陷，总结经验和教训，为应急预案的修订和更新提供依据。

3.3　应急预案的评估与管理

应急预案发布实施后，必须进行系统的评估与管理。事实证明，坚持不懈地抓好应急预案的评估与管理，是应急预案发挥应有作用、达到预期效果的重要保证。应急预案的评估与管理主要包括应急预案评估、宣传、培训、演练、考核、数字化建设等方面，包含内容多，又各自具有相对独立性。

3.3.1　应急预案的评估

应急预案是事前根据突发事件一般特点和经验教训编制的，带有主观性，与事实必然存在差距，因此，需要定期对应急预案进行评估，适时进行修订，使之更加完善，符合实际工作要求。而一套完整的评估体系，应当回答“为什么评估、评估什么、谁来评估、如何组织评估、怎样评估、评估结果如何”等一系列问题。一般来说，应当包括应急预案的评估目的、应急预案的评估方法与步骤、应急预案的修订等基本要素。

1）应急预案的评估目的

评估是一种辅助性活动，主要目的是服务于所评估的对象。

（1）评估的对象

评估的对象即评估什么的问题。评估是一个客观见诸于主观的过程，也是知识发现和信息扩散的过程，因此，可具有多种视角，也可有多种关注对象。清晰明确的评估对象能够使评估目的充分体现在评估框架和评估体系中，使评估的结果便于实际应用。

（2）评估的主体

评估的主体即谁来评估的问题。评估体系的建立围绕如何组织评估而展开，其基本问题是由谁负责组织评估，哪些人或部门参加评估。评估的主体又可分为组织者和实施者。按评估主体来源的不同，可分为内部评估与外部评估。

（3）评估的流程

评估的流程即如何评估的问题，是评估顺利开展的制度保证。评估周期是多长时间、评估程序是怎样的、评估报告应该给谁、如何处理等，都需要规范。评估流程的合理性，影响评估结果的客观公正，也影响评估成果的有效实施。评估的流程设计服务于评估目的，同时受评估原则的限制。

（4）评估的指标体系

评估的指标体系即怎样评估的问题。从哪些方面对评估对象进行评价，指标体系是否合理、全面，关系到评估的质量。同时指标体系还包括评估方法的确定，即用什么方法对评估指标进行统计、分析和说明。

（5）评估的结果

评估的结果，即评估报告、改进行动等，一般包括直接成果（评估报告）和间接成果（以评估成果为依据所采取的改进行动或责任追究等）。评估的目的不仅是得到对事实状况的描述，而且是在对评估结果进行鉴别和分析的基础上，及时有效地贯彻改进方案。这就需要有一个强有力的组织或部门，负责改进方案的有效实施。

2）应急预案的评估方法和步骤

（1）制订评估方案

在评估方案中确定评估目的，评估小组的牵头部门、参加部门和专家，评估工作的原则、重点、方法、时间等内容，并在实施时根据需要进行调整。

（2）对应急预案体系开展系统的调查研究

根据应急预案所规范的突发事件种类，选择具有针对性、实用性和操作性的评估方法，如实地考察，阅读资料，召开不同形式、类型、层面的座谈会探讨应急预案的可行性。通过问卷调查或抽样调查，自下而上或自上而下，点面结合对应急预案可行性进行准确判断。当然，上述方法既可单独使用，也可结合使用。

（3）结合实例进行应急预案评估

评估应急预案时必须结合具体的事例，对应急措施逐项进行分析，具有针对性、说服力，符合逻辑，用事实说话。应急预案的评估应当客观、公正、全面。评估应急预案，既要对应对工作可行性作出总体评价，又要对重点应对工作作出评价。评估既要肯定成绩，又要指出问题，还要提出改进意见和建议。

3.3.2　应急预案的管理

1）应急预案的宣传

应急预案的宣传工作是保证应急预案贯彻实施的重要手段，也是提高事故防范能力的重要途径。各类生产经营单位要按照国家安全监管总局枟关于加强安全生产应急管理工作的意见枠（安监总应急〔2006〕196号）和枟关于加强安全生产应急管理培训工作的实施意见枠（安监总应急〔2007〕34号）要求，采取不同方式开展安全生产应急管理知识及应急预案的宣传教育和培训工作，使应急预案相关职能部门及其人员提高危机意识和责任意识，明确应急工作程序，提高应急处置和协调能力，在此基础上，确保所有从业人员具备基本的应急技能、熟悉企业应急预案、掌握本岗位事故防范措施和应急处置程序，提高应急水平。

应急预案操作性、实用性很强，且应急响应行动均需要广大公众的大力支持和积极参与。对于公众应了解和参与的应急预案，相关部门（单位）可以通过行政手段使大众了解相关内容，也可以借助媒体的力量，如在电视台设立应急知识讲座、在平面媒体开辟宣传专栏等。对涉密内容，可制发应急预案简本，公布不涉密的内容，使公众了解应急预案中的有关内容。另外，可开展应急救援法律法规、事故预防、避险、避难、避灾、自救、互救等应急知识的宣传普及活动，提高公众的安全意识和应急救援能力。

2）应急预案的培训

应急预案培训是应急管理队伍建设的基础性工作，也是提高各级领导干部、专兼职应急管理工作人员等应对突发事件的整体素质和业务能力的重要途径。

应急预案的主要责任单位每年应组织1～2次应急预案培训，相关责任单位也应在职责范围内培训。应急管理办事机构应制定应急预案的培训大纲，定期组织党政领导和应急管理人员、基层单位负责人、专业救援人员等开展培训。同时，可根据不同的培训目标、对象和内容，分别研究制定培训质量评估和考核制度，纳入现行的干部教育培训考核体系，并适时开展检查，使其掌握安全生产事故的紧急处置方法，增强自救互救和第一时间处置突发事故的能力。

应急预案培训的重点应当放在应急管理工作指导思想和与相关单位或部门有关的应急行动计划的关键部分。但也有必要了解整个应急预案，以保证参加培训的人员具有大局意识。

应急培训部门或单位可以邀请公安消防部门参加他们自己的专业预案培训课程。应急管理人员也可以参加消防部门进行的应急预案培训。这种培训能够帮助消防队员了解他们在协作应急中的作用，也促使应急管理人员与消防队员和培训主管人员加强联系与交流。

当突发事件发生时，期望现场群众能迅速采取某些行动或遵从应急管理人员的指挥，因此，群众成为应急预案培训规划的一部分。与群众交流的主要方式是书面材料（招贴画、报纸和传单）、电视（宣讲、通告、座谈和专访）、广播（宣讲、座谈）、有线电视（相关工作人员正面宣讲、播放培训录像带）、网络（宣讲视频、各类媒体资料）以及报告会（学校、社区组织）等。

3）应急预案的管理考核

开展应急预案管理考核工作，可建立目标管理责任制，各级应急管理办事机构会同应急预案主责单位开展检查，对应急预案执行情况予以奖励或责任追究，以有效推进工作，加强相互联系，落实应急预案中规定的各项内容。应急预案管理工作的考核，既可与应急管理综合考核结合进行，也可由主责单位对各责任部门进行考核。

3.3.3　应急预案的演练

应急预案编制完成后，应当定期或不定期地组织演练，磨合、协调应急预案的运作，检验应急预案实施的效果，发现存在的问题，通过持续改进，使之不断完善。

应急预案发布后并不能立即使个人、单位和相关部门有效地对突发事件作出响应。经验表明，如果应急人员和公众不能充分理解应急响应的每项职责和步骤，在进行应急救援时，就会出现严重的问题。为提高救援人员的技术水平与救援队伍的整体能力，以便在救援行动中达到快速、有序、有效的效果，经常性地开展应急预案演练成为应急救援队伍的一项重要的日常性工作。

应急预案演练是指来自多个机构、组织或群体的人员，根据编制的应急预案，针对假设发生的事件，执行突发事件发生时各自职责和任务的排练活动，是检测应急管理工作和应急预案完善与否的最好的度量标准，具有十分重要的意义和作用。

1）验证和改善应急预案可行性与实效性

通过演练，应急预案的各组成部分或整体能否有效地付诸实施可以得到检验，应急预案的实施效果可以得到验证，应急措施的适应性和针对性、应急通信系统的可靠性、应急机构与人员之间的协同性、应急准备工作的充分性均可得到实际演练的检查和证实。只有通过演练，才能真正地发现应急预案中存在的问题，才能对需要改善的地方及时进行修改和完善，才能确保应急预案更加符合客观实际情况，其可行性与实效性才能得到提高。

2）使应急机构与人员得到锻炼

应急预案演练使参演者受到了相应的锻炼，了解了突发事件发生时可能会遇到的危险以及自身应采取的应对措施。通过演练，可以让人们了解其现有知识和技能与正确应对突发事件要求的差距，从而提前做好补救措施，避免遭遇突发事件时的手足无措。

3）增强人们应对突发事件的信心

通过演练，不但使人们掌握了应对突发事件的相关知识，还使人们意识到突发事件已经得到上层组织的高度重视，并为此作出相应的准备；并且在事发前暴露应急预案和程序的缺点，辨识出缺乏的资源（包括人力和设备），有助于避免事件突发时相关资源不到位的问题。因此，一旦突发事件真正发生，人们在心理上不会受到过大冲击，克服困难的信心和心理承受能力均会增强。

4）检验和强化相关部门及应急人员的协同配合能力

应急预案演练可增强政府、企业、社区等之间的协调与合作，使相关部门及其人员的有效配合经受检验。各种相关应急系统（如中心指挥系统、消防系统、通信与联络系统、医疗急救系统）等的有效配合是应对突发事件的关键之一，通过演练，各相关部门和系统可以各司其职，保证在最短的时间内发挥其职能，提高整体应急反应能力。