工程项目引入职业健康安全管理体系分析

3.3　工程项目引入职业健康安全管理体系分析

3.3.1　工程项目特点分析

当前，我国工程建设项目逐步向大型化、规模化、现代化发展。由于施工人员流动性较大，施工时立体交叉、露天作业多，且施工工艺日益复杂，工程建设依然是事故高发领域。尤其是重大工程建设项目，往往规模大，周期长，而且参建单位及人员众多，大量使用机械设备，并经常需要高处或水上作业，这些都给安全工作提出了更高的要求。

工程项目管理是以建设工程项目为对象的一次性任务承包管理。工程项目的生产过程具有明显的单件性，既不同于工业生产品的大批量重复生产，也不同于企业或行政管理过程，工程项目的单件性决定了工程项目管理的一次性特点。工程项目管理的目标性管理要求，必须在签订的工程合同期内，用限定的投资，按规定的工程量、工程质量标准等目标完成工程项目，目标的实现意味着工程项目建设的中止。

工程项目系统是由人、财、物、空间、时间和信息等多种要素组合到一起，因此，在按工程项目的需要进行诸生产要素排列组合时，必须科学、合理并以总体效益的提高为标准。工程项目的生命周期是一个有机成长过程，项目各阶段有明显界限，又相互有机衔接，不可间断，这就决定了项目管理是对项目生命周期从项目可行性研究、勘察、设计、招投标、施工、交付使用等各阶段全过程的管理。

3.3.2　工程项目引入职业健康安全管理体系的分析

1.施工单位职业健康安全管理体系分析

职业健康安全管理体系适用于所有行业和领域，一般意义上的职业健康安全管理体系是指用人单位针对特定的生产活动建立的适用于本单位内部及相关方的职业健康安全管理体系，如建筑施工企业。

经过职业健康安全管理体系在我国多年的推广，其重要性已经得到工程施工单位的普遍认同。为了提高企业形象，改善企业自身管理，杜绝安全事故的发生，具备一定实力的工程施工单位在条件许可的情况下，积极主动地建立职业健康安全管理体系，通过动员、建设、内审、外审等程序来实现企业的目标。

但需要关注的是，即使是通过体系达标考核的施工单位，在实际工程建设工程中仍然存在诸多问题。这主要是以下方面的原因造成的：

首先，企业在运行体系中所产生的。我国工程建设单位建立体系的历史还不长，各企业体系运行的基础仍然比较欠缺，经验也不够丰富。企业独立建立职业健康安全管理体系的能力几乎没有，依靠第三方咨询单位建立体系时，也会因为体系建设时间仓促的原因，带来体系运行只停留在书面，而不能真正进入企业管理核心程序。另外，体系建设完成后，很少有企业邀请第三方咨询单位持续对体系运行的情况进行监督，而企业自身在实施PDCA时更是力不从心。这带来的直观效果就是：企业运行体系很长时间，而体系的内涵、执行能力仍然停留在体系建设完成初期的水平。

其次，安全管理由于历史原因，长期被排除在工程建设核心工作之外，质量、进度和成本是企业最为关心的要素。企业对安全管理定位高度不足，直接导致人力、财力安排上的缺失或不足，不能形成强有力的安全管理力量。在职业健康安全管理的体系运行过程中，扭转这个思维需要很长时间，更为重要的是，仅依靠企业自身改变，其可能性更低。必须要借助外界的推力，而推力来自哪里，就是我们要关注的。

此外，工程建设项目所涉及的参建方众多，包括建设单位（业主）、勘察设计单位、施工单位、供货商、监理单位等等。这些参建方在工程建设中，指令传输复杂且多变，如在小型工程建设项目中，还可以勉强厘清。当随着工程建设项目逐渐向大型化、规模化、现代化发展时，由于施工人员流动性较大，施工时立体交叉、露天作业多，且施工工艺日益复杂，只依靠施工单位自身的职业健康安全管理体系来应对安全管理的问题，就会显得尤其薄弱，与外界接口不匹配，指令传输不畅、文件管理难度大等等都是可以预见的问题。而如果有多个参建单位都已建立体系，则每个单位体系之间也会产生摩擦，上述问题依然存在。

这些问题，在工程项目建设过程中仅仅依靠企业自身体系建设是无法解决的，必须要根据项目建设的实际，采取新的办法。

正因为参建方众多、指令传输复杂、本单位与外界接口不匹配，即企业依靠自身职业健康安全管理体系，从事工程项目建设时存在一些亟待解决的问题，一个新的构想产生了：以一个工程项目为关注对象，以参建方，包括建设、施工、监理、勘察设计等作为相关方，来建立和实施职业健康安全管理体系。

2.工程项目职业健康安全管理体系的特征

以工程建设项目为对象，将各参建单位作为相关方来建立职业健康安全管理体系（以下简称“建设项目职业健康安全管理体系”），应首先认识其同施工单位建立的职业健康安全管理体系（以下简称“施工单位职业健康安全管理体系”）的不同点，主要体现在：

（1）关注对象不同

工程建设项目一般划分为众多的施工、监理标段，由众多施工、监理单位分别给予承包。建设项目职业健康安全管理体系是以整个工程建设项目为关注对象，管理范围涵盖了众多的施工单位、监理单位，以及建设、勘察、设计、科研等单位，而施工单位职业健康安全管理体系则是以本单位所承包的施工标段为关注对象。

（2）相关方不同

相关方是指与组织的职业健康安全绩效有关的或受其影响的个人或团体。建设项目职业健康安全管理体系相关方是指建设项目涉及的众多施工单位、监理单位，以及建设、勘察、设计等单位。而施工单位职业健康安全管理体系则是主要指同施工单位相关的员工、劳务合作单位、材料提供商等。

（3）其他要素内涵的不同

建设项目职业健康安全管理体系在“产品”和“顾客”等要素内涵上与一般意义上的企业职业健康安全管理体系也有所不同。以泰州大桥工程项目职业健康安全管理体系为例，“产品”是指泰州大桥跨江桥梁及接线高速，顾客则是指泰州大桥的投资方及其他相关方。

3.工程项目引入职业健康安全管理体系的意义和作用

以重大建设工程项目为对象，将各参建单位为相关方来建立职业健康安全管理体系，具有以下作用和意义：

（1）有助于将工程建设项目各参建方的职业健康安全纳入系统化管理

职业健康安全管理体系通过开展周而复始的策划、实施、检查和评审改进等活动，保持体系的持续改进与不断完善，是一种系统化、科学化的安全管理模式。建设项目职业健康安全管理体系将各参建单位作为体系的相关方，按照职业健康安全管理体系的要求对工程建设项目进行安全管理，有助于将工程建设项目各参建方纳入系统化的职业健康安全管理。

（2）有助于提升工程建设项目的职业健康安全管理水平

职业健康安全管理体系指明了安全管理的基本流程，体系本身容许根据自身特点加以发挥和运用，结合管理实践进行管理创新。通过持续改进、螺旋上升的运行模式，将不断提高工程建设项目的职业健康安全管理水平。

（3）有助于推动职业健康安全法规的贯彻落实

职业健康安全管理体系要求对遵守法律法规及其他要求做出承诺，并对其执行情况进行定期评审，要求有相应的制度和程序来跟踪国家法律法规的变化。职业健康安全管理体系将政府的宏观管理和工程项目的微观管理结合起来，突破了以强制性政府指令为主要手段的单一管理模式，使各参建方由消极被动的接受转变为主动参与的行为，有助于国家有关法律法规的贯彻落实。

（4）有助于提高工程建设项目的形象和社会效益

职业健康安全管理体系十分重视通过教育培训来提高员工的职业健康安全意识，积极主动地贯彻执行相关法律法规，并持续改进其职业健康安全管理水平，采取有效措施来预防各类风险，将有助于工程建设项目树立良好形象，提高其社会效益。

3.3.3　工程项目职业健康安全管理体系的关键要素

1.明确各参建方的职责

《建设工程安全生产管理条例》明确建设工程安全责任主体由原来单一的施工单位向建设、勘察、设计、监理、施工单位5个安全责任主体转变，这5个安全责任主体的安全职责互有关联，其中特别强化了监理工程师作为第三方对施工生产过程的安全监管作用和地位。建设项目可以根据本工程项目的特点，在法律法规允许的范围内对参建各方安全职责提出进一步的要求。下面以泰州大桥建设项目为例，分别阐述各参建方安全管理的主要职责。

（1）建设单位

建设单位负责组织各参建单位识别、评价和筛选重大危险因素，指导制订职业健康安全管理方案，将最新职业健康安全有关法律法规及其他要求传递至必需的单位，负责组织对职业健康安全管理目标、指标、管理方案实施跟踪检查和考核，参与审查施工安全专项方案以及重大职业健康安全实施方案的研讨等。

（2）设计单位

设计单位负责按照国家有关规定以及勘察成果进行设计，在设计文件中提出关于工程安全方面的要求及控制措施，并向建设、施工、工程监理机构做出详细的技术交底，确保工程结构的安全。在施工过程中委派代表现场解决设计文件中涉及的安全问题，并配合建设工程安全项目验收。

（3）施工单位

施工单位是建设项目安全管理最重要的责任主体，其安全管理职责比较复杂，同时也在法律法规文件上有了详细规定。例如，识别本合同段的危险因素，筛选重大危险因素，制订本单位的安全管理目标、指标、管理方案，加强对员工安全方面的教育与培训，落实各项安全措施，倡导文明施工，组织施工现场安全检查，确保设施的正常运行和各项措施的有效性等。

（4）监理单位

监理单位的安全管理职责进一步得到了强化和明确，主要包括：制定职业健康安全监理计划和细则，审查施工单位制定的制度文件及施工安全专项方案，督促施工单位遵守职业健康安全法律法规，监督检查施工单位职业健康安全管理方案的执行情况及重大危险因素的控制效果，跟踪和验证不合格项的纠正和预防措施的落实情况等。

2.与参建单位体系的衔接

目前，很多参建单位都建立并实施了职业健康安全管理体系，并取得了良好效果。当以一个建设工程项目为对象来建立职业健康安全管理体系，应将这两类体系区分清楚，并做好它们之间的衔接。施工单位职业健康安全管理体系应当纳入建设项目职业健康安全管理体系的管理范畴，建设项目职业健康安全管理体系也应当预留接口，对施工单位职业健康安全管理体系提出明确要求。也就是说，施工单位职业健康安全管理体系的建立应当符合建设项目职业健康安全管理体系的要求，并针对施工单位所承包标段的职业健康安全管理作进一步的深入和细化。

3.建立各参建单位的安全控制程序

工程建设项目安全管理涉及众多的参建方。参建单位明确自身安全职责，并制定其安全控制程序，有利于促进各参建单位安全管理职责的履行与落实。

安全控制程序还应明确各参建方的信息交流、传递的办法，确保各级安全管理职责得到层层落实。图3－4为工程项目职业健康安全管理体系组织结构图。

图3－4　工程项目体系组织结构

3.3.4　工程项目职业健康管理体系的建立程序

1.初始状态评审

初始状态评审是建立职业健康安全管理体系中各项决策的基础，为实施运行和持续改进体系提供了衡量的基准。应在工程项目正式开工之初，对工程项目职业健康安全管理进行初始状态评审，包括：

（1）危险因素的辨识、风险评价和控制，以及重要危险因素的确认。

（2）适用职业健康安全管理体系的法律法规的符合性评价。

根据工程建设项目特点，将涉及工程建设安全管理的相关法律、行政法规、部门规章、行业标准分别进行归类整理，并编印成册，为编写体系文件和建立管理制度打下基础。

（3）安全管理组织机构、职责分配及其有效性分析。

建设单位应牵头成立安全生产委员会，将建设、设计、施工、监理单位，以及上级主管部门的相关人员纳入其中，作为安全管理的领导机构。下设安全生产办公室，作为日常安全事务的管理机构。各监理单位应成立总监办，配备专职安全监理工程师对其监理的施工标段进行管理。施工单位应成立安全生产领导小组和安全管理部门，配备专职、兼职安全管理人员，对施工项目进行安全管理。各级安全管理机构逐级落实安全生产责任制，形成责权分级、运行畅通的安全管理机制。

2.体系策划

体系策划是建立体系的基础，应当与现行管理制度、工作程序等基本一致。在建立体系一体化框架后，不断进行持续改进，将各参建单位现行的安全管理方式融入到体系范围内。

（1）方针、目标、指标的制定

体系方针是组织实施和改进体系的推动力，应阐明职业健康安全总目标和原则。以泰州大桥为例，工程项目职业健康安全管理方针以“安全第一、以人为本、预防为主、综合治理”为基础，根据方针的要求，并结合工程项目的特点，依次确定其安全管理的目标和指标。

安全管理目标包括：杜绝职工因工死亡，职工负伤率控制在5‰以下，无重大坠落、火灾、爆炸、溺水责任事故，无其他恶性事故或事件。安全管理指标为：特种作业人员持证上岗率100%，职工安全教育培训率100%，特种设备检测率100%，安全投入不低于工程合同清单价的1%，工地建设和文明施工安全标准达到规定要求，勘察/设计/监理机构的安全工作指标满足法律法规要求。

（2）各参建单位安全管理职能的划分

根据法律法规对建设、施工、监理以及勘察设计单位的安全管理职责的规定，结合现行有效的职业健康安全管理运行机制、工作程序以及工程项目的具体要求，制定出各参建单位的职能。

（3）安全管理方案的确定

管理方案与目标指标是同一层次的管理手段，根据目标指标来制定相应的安全管理方案。管理方案应切实可行，并与工程项目的职业健康安全风险相一致，以控制各类安全事故的发生。以特种设备为例，管理方案规定：特种设备必须经质监部门检测合格方可投入使用，按照“一台设备一本台账”的要求建立档案，作业人员需取得操作资格证书，起重机械的安装和拆除还需委托专业机构进行，并制定安全专项方案和应急救援预案等。

（4）文件结构与项目的拟定

根据体系要素的要求，确定体系的文件结构，分为管理手册、程序文件、三级文件3个层次，并配合设计安全管理专用表格。三级文件不同于一般企业体系的作业指导书，是对检查考核、教育培训、事故处理、应急救援以及文件编制的总体要求和规定。

3.文件编制

体系文件的编制应由建设单位牵头，充分考虑各参建单位现行有效的职业健康安全管理制度和保证体系，如有可能应邀请专业机构提供咨询和指导。以一个特大工程项目为对象，将各参建方作为体系的相关方，建立并运行职业健康安全管理体系，这个体系不同于一般企业内部的体系文件。

下面就体系主要文件内容进行阐述。

（1）规范工程设计、招标、施工、监理等安全控制程序

工程建设项目安全管理涉及多个相关方，如建设、设计、勘察、施工、监理单位等。各参建单位明确自身安全职责，并制定其安全控制程序，有利于促进各参建单位安全管理职责的履行与落实。安全控制程序还应明确各相关方的信息交流、传递的办法，确保各级安全管理职责得到层层落实。

（2）建立危险因素辨识、风险评价和控制程序，制定重大生产安全事故应急总预案，并明确伤亡事故报告、调查和处理办法

职业健康安全管理体系运行的主线是风险控制，其基础是危险因素辨识、风险评价与控制。为了控制风险，首先要对所有作业活动中存在的危险因素加以识别，评价其危险程度，并制定有针对性的控制措施。

重大生产安全事故应急总预案是针对可能出现的重大安全生产事故，明确各施工、监理和建设单位应对措施和救援程序，以保证各相关方共同展开救援行动，各施工单位依据总预案及本标段的安全风险制定本单位应急救援分项预案，并保持与总预案协调一致。对于可能发生的伤亡事故，建立伤亡事故的报告、调查和处理办法，促使伤亡事故能够按照法定程序进行报告、调查和处理，防止伤亡事故谎报、瞒报、隐瞒不报的发生。

（3）制定工程建设安全管理实施细则

工程建设安全管理实施细则用于明确各参建单位的安全管理职责及实施办法，以规范各参建方的安全生产管理行为。

（4）规范施工单位安全管理体系文件、监理单位安全监理细则，以及施工安全专项方案的编制要求及方法

进场的施工和监理单位一般能够及时编制各项安全管理文件，但往往针对性和可操作性不足，不能根据标段的工程特点进行编制，并存在将其他工程项目文件略作更改就加以使用的现象。为了规范施工单位安全管理体系文件、监理单位安全监理细则，以及施工安全专项方案等重要文件的编制，体现针对性和可操作性的要求，提出了文件编制的总体要求和方法，并列出文件目录格式，供施工、监理单位参考。

（5）设计安全管理专用表格

运行记录是对职业健康安全管理体系符合性的证实，也是事故、事件以及不符合调查和处理的重要线索和依据，安全用表则是运行记录的重要载体。目前，施工单位一般有比较规范、完整的安全用表，而建设、监理单位则比较欠缺。为此，设计了安全管理专用表格，明确需要保留记录的事项，主要用于建设、监理单位填写，以及施工单位向建设、监理单位上报事项。安全管理专用表格的设计和使用，也使得安全管理记录得到统一和规范。

4.体系培训

（1）安全生产领导机构成员培训

建设单位应牵头成立安全生产委员会，将建设、设计、施工、监理单位主管领导纳入其中，作为安全管理的领导机构。领导机构成员培训以职业健康安全管理手册为主要内容，由体系管理者代表进行授课讲解。

（2）体系内审员培训

各参建单位应指定相关安全管理人员参加内审员培训，作为体系实施运行的主要力量。由建设单位邀请专业机构组织进行培训和取证，培训重点应放在《职业健康安全管理体系要求》（GB/T 28001—2011）、内部审核标准及相关规范。如有需要，建设单位可委托文件编制咨询机构对职业健康安全管理手册、程序文件、三级文件等内容进行教育和培训。

（3）参建单位内部培训

以内审员为主要师资力量，在各参建单位内部对员工进行以职业健康安全管理体系的规章制度、运行记录等为主要内容的培训。如有需要，各参建单位可以邀请文件编制咨询机构进行指导。