安全评价管理存在的问题

◆7.1.2　安全评价管理存在的问题

安全评价及其管理问题一直是存有争议的问题。主要存在于3个方面，一是安全评价是否包含了其他所有的评价或所有的管理内容，笔者认为当然不是。安全评价只是安全生产管理的一部分内容，不可能包含所有的安全生产评价。二是安全评价管理问题，目前安全生产管理存在严重问题，如果不加以重视会严重影响安全生产管理工作的开展，这是本节要重点讨论的问题。三是各行业的安全评价管理及评价内容和方式的要求是否一样。笔者认为，应根据行业不同而要求不尽相同。笔者将通过建筑施工安全评价的阐述给予说明。

1）安全评价管理的现状及问题

就在笔者准备撰写这节内容的时候，读到这样一条消息，很有说服力。题目是《安全评价都能作假，还能不出事故？》副标题是——一些唯利是图的中介机构，协助高危企业蒙混过关，使之成为安全生产中的“雷区”。（新华社北京，2007年1月3日电）新华每日电讯1版新华社记者陈芳、刘非小、高风报道：

刚刚过去的2006年，频发的安全事故在人们的心中成为一道难以抹去的阴影。留心这些事故的调查公报不难发现，发生事故的企业几乎无一例外存在重大安全隐患，其中不少企业还是近两年获得的“安全生产许可证”。

一些唯利是图的中介机构，暗示、提醒、协助高危企业炮制虚假材料，“骗取”安全生产许可证，使蒙混过关的企业成为安全生产中的“雷区”。

虚假评价触目惊心

湖南冷水江市东塘煤矿2006年“4·6”事故联合调查组成员告诉记者，由于长沙中安矿山安全咨询有限公司对东塘煤矿越界开采的情况闪烁其词，最终作出了“合格”的结论，致使这一煤矿蒙混过关，取得了安全生产许可证。事故就发生在这条越界开采的斜井中。

2006年5月18日，山西省左云县张家场乡新井煤矿发生特大透水事故，56名矿工死亡。调查表明，虽然新井煤矿证照齐全，但煤矿在资源管理、生产管理方面均存在严重的违法违规行为。其中，大同市恒安安全评价有限责任公司在新井煤矿申办《安全生产许可证》过程中，想方设法帮助虚假材料出具了安全评价报告。

长沙市安全生产监督管理局初查2006年55份宁乡县相关企业的申报材料，发现有47份安全评价报告存在内容与实际不符等问题。图纸中的一些区域，有的根本不属厂区范围，是设计人员为作出符合规范要求的报审图纸“画”进来的……

安全生产监督管理局相关部门负责人说，目前安全事故中暴露出的安全评价问题，绝对不是个别现象：湖南省安全生产监督管理局、湖南煤矿安全监察局曾组织过一次抽查，监察人员到煤矿逐条对照，发现几乎没有一份评价报告经得起现场检验。

据了解，安全评价不严格把关、弄虚作假的情况，在矿山、烟花爆竹、危险化学品等高危行业中是普遍现象。企业蒙混过关获得相关证照生产，就等于给安全生产埋下了一颗“定时炸弹”。监管部门已经发现有些中介机构不负责任，为了牟利迎合甚至引导煤矿矿主虚增产能、“达标达产”。

利欲蛀蚀权力制衡机制

安全生产专家指出，作为预测、预防事故的重要手段，“安全评价”本应为企业安全生产提供技术支撑，但一些中介机构不但没有为监管部门提供依法行政的依据，反而为一些企业逃避整治提供了“掩体”，使职能部门无法全面掌握企业安全生产现状，无法通过安全评价来淘汰不合格企业。

以前，我国奉行的是“谁发证，谁负责”的办法，职能部门监管证照从申报到审批的全过程。现在，评价权下放给中介机构，由他们来进行资源评估、安全评价，目的是引进社会监管，实行权力制衡，使监管部门有针对性地排查事故隐患，但却事与愿违。

湖南、山西、河南等地煤炭监管部门的一些专家认为，目前安全生产评价机构主要存在4个问题：技术水平低；职业道德差，存在“索拿卡要”现象；收费不合理，漫天要价；造假严重，储量评估、安全评价、设备检测检验、生产能力核定、通风能力核定等把关不严。

山西省具备安全标准评价资质的中介机构不过20家。据业内人士介绍，中介机构出具一份符合安全标准的安全评价报告，可收取的费用多在3万元至5万元左右。一些中介机构为了利益，往往不惜造假，拉拢审批部门，使不安全的评价报告“一路绿灯”，不安全的企业披着“合法外衣”生产。

湖南某工业设计院的一位评价人员说，根据他们所评价的企业分析，九成以上的煤矿企业无法“合格”，但他们只作了两三个“不合格”结论。一是时间紧，二是作的“不合格”结论太多，“就没矿主找我们作评价了！”

业务“繁荣景象”的背后

业内人士介绍，因为这两年才开始集中颁发安全生产许可证，无论是安全评价中介机构还是颁证职能部门，普遍遇到了时间紧、任务重的情况。管理一放松就容易出现问题。湖南有40多家煤矿评价中介机构，因限期核发安全生产许可证，出现了降低标准争抢客户的情况。

一家烟花爆竹安全评价中介机构的负责人说：“刚开始我们也是很认真的，但是工作量太大，除了看资料是否符合规范外，管理人员不可能到现场去核对检查，缺乏自我约束的工作人员就放任自流了。”

再从监管部门来看，湖南有煤矿1 800多家，而省里负责审查把关的也就一个处室，行政审批限定在45个工作日内完成。业内人士分析，从行政许可法来讲，最后的审批结论只需根据申报材料作出，从文件到文件的审批，也使得虚假评估有机可乘。

另据了解，集中办证也吸引了职能部门的一些干部搞权力寻租，使有着“保护伞”的中介机构有恃无恐。东塘矿难中作出“合格”结论的中介机构评价小组负责人，在接受调查时振振有词：“就算我们的评价报告有问题，不是还有专家评审，各级监管部门审阅吗？如果早发现不行，当初为什么能通过评审还发了证呀？”

整治中介机构势在必行

有关权威人士指出，中介机构在矿产资源、安全评估方面造假，是一些领域事故频发的问题之一，从源头上抓安全生产，“虚假评估”也是一个不安全的源头。

日前，山西省在对2006年上报的年产9万吨生产矿井进行逐矿核查时，已谢绝中介机构参加。经初步核查，全省上报的800多个年产9万吨的矿井中，有148个不达标。

山西省煤炭工业局局长王守祯说，严肃认真地重新核定产能，意在挤掉虚报水分，彻底关掉假的，留下真的。对复核中发现的问题，达不到核定能力的将按实际能力降下来，主要产煤县低于年产9万吨的煤矿列入关闭名单；对弄虚作假、上报的已核定矿井产能与实际不符的，将取消核定资格，严肃追究有关单位、部门负责人的责任。

中介机构的诚信，是信用社会的基础。“遵循准则，不做假账”，应是中介机构评估人的操行底线。发达国家对中介机构诚信要求就比一般公司要严格得多，对中介机构失信行为的惩戒十分严厉。与之相比，我国对中介机构弄虚作假的处罚较轻。对于评价内容与实际情况不符合的，目前也就是“给予警告，并处1万元以下的罚款；情节严重的，处3万元以下的罚款”。

取消评价资质似乎是个致命的打击，但这些人只要另起炉灶又可以东山再起。湖南、山西、河南等省的一些基层安全监管人员认为，应该切实贯彻落实《安全评价机构管理规定》，运用《安全评价机构考核管理规则》，加大监督检查的力度。

专家建议，在审批安全评价中介机构资质时，应强调从业人员专业素养要求。要强化责任追究，尽快出台规范中介机构的行政法规。建议将中介机构定为无限责任公司，对评价结果承担无限责任；从法律上提高中介机构的准入门槛；实行注册评价师制度；对弄虚作假和评价失实的要加大行政处罚，情节严重的要追究刑事责任。

通过这些报道我们不难看出安全评价管理存在如下几个严重问题：一是安全评价虚假盛行。目前有些部门和中介评价机构为了自身的经济利益不惜一切为企业开具虚假“评价报告”。二是评价监管严重失职和缺位。现行的管理制度和机制好像很健全，似乎只要职能明确了、管理理顺了一切问题都解决了，实际上所有的管理程序和制度已经成为一纸空文，形成了“做归做，制度归制度”的不良管理局面。笔者认为主要症结在于对于管理部门缺少监督机制，权利和责任严重分离。三是安全评价似乎全能。这在安全评价之前开展的职业安全健康管理体系认证时也有这样的倾向，当时似乎也认为职业安全健康管理体系很好，一旦某一管理机构失去了这一管理职能，这项工作再好也是没戏的。在某些管理者的脑海里似乎只有这样一种概念：只要是安全管理的内容都可按现有的安全评价方法去评价，以至于刚刚出台的“安全生产条件”也可以用过去的安全评价方法去评价，有关部门对这样的评价也认为是安全生产条件评价。其结果是安全生产条件根本未达到要求的企业也通过了安全生产条件审核，以至于造成接二连三的生产安全事故。追究这些事故原因，都能找到充分的依据说明，这些企业实际上不具备甚至严重不具备安全生产条件。2006年下半年陆续发生几起矿难事故就很能说明这个问题。更有甚者，我们的一些主管部门的领导在“深入”矿井了解以后说：这些企业安全生产许可证已经过期！但明白人一听就知道这里有问题，因为根据安全生产许可证发放管理的实际情况，第一批发证企业最快也要在2008年1月1日以后才能称得上安全生产许可证过期。就算是当《安全生产许可证条例》刚刚颁发的当天（即2004年1月13日）就给这些企业颁发了安全生产许可证，也要等到2007年1月13日（即3年有效期）过后才能称得上过期。

所以，我们无论是在安全评价管理上还是在安全评价理论认识上都存在严重的问题。安全生产管理始终得不到应有的改善，这也是其中最重要的原因之一。我们必须在深层次上研讨安全生产管理问题。

2）建筑施工安全评价面临的问题

安全评价始终没有在建筑行业全面开展，笔者认为主要原因就是来自安全评价的管理问题及对安全评价的认识问题。

首先谈安全评价的管理问题。建筑施工企业和矿山企业、危险化学品生产企业等企业明显的不同点就在于生产是流动的、产品是固定的。正是由于这一显著特征，决定了建筑业安全生产管理不同于其他高危企业的安全生产管理。主要表现在：建筑行业除了特定的建筑产品外，几乎都是成熟的、安全的建筑产品；建筑企业发生事故的特点主要是事故频发，事故起数多于其他企业，但平均每起伤亡人数远远小于其他高危企业特别是小于矿山企业；建筑施工的生产安全危险源也不同于其他企业，建筑施工生产安全危险源随着工程的进展变化而变化，没有特定不变的危险源；建筑生产周期有限，远远小于其他企业，除了特殊的建筑工程项目，生产周期最快的一两个月甚至几个星期，最慢的也只不过两三年。但是，我们有的安全管理部门不正视建筑企业这些特点，更不重视建筑行业主管部门的意见，未理清管理职责的分工内容，一味地强调用其他行业安全评价的管理模式管理建筑业，引发了管理上的不协调。

其次是安全评价认识问题。目前的安全评价主要是针对危险源的评价。由于建筑业的危险源不同于其他行业的危险源，所以目前许多关于危险源评价的方法难以用于建筑施工危险源的评价。实际上建筑业的危险源评价已经有一整套评价方法，只不过是没有很好地进行总结归纳而已。建筑业的危险源防范上已有各种安全技术操作规程，查处上已有《建筑施工安全检查标准》（JGJ59－99）等标准规范。高处坠落、物体打击和触电事故是建筑业安全事故多发事故，目前已有《建筑施工高处作业安全技术规范》（JGJ80－91）和《施工现场临时用电安全技术规范》（JGJ46－2005）等标准规范。建筑业的这些标准规范包含了许多关于如何判定危险源和防范危险源的各种方法及措施。

对于安全评价认识问题不仅表现在方法上，而且表现在方式上。目前安全评价人员的培训主要是其他行业人员的培训，似乎经过这样培训的人员是万能的，他们也可以参加建筑业的安全评价。这是一个严重的误区，不懂建筑业安全管理，就很难对建筑业安全进行客观、正确地评价。评价方式上存在的问题还表现在评价的组织方式上。由于建筑业危险源是多变的、发展的，企业危险源多数是小范围的，所以除了特殊的、大型的危险源的评价外，大多数的危险源评价主要应依靠企业自身的评价来开展。安全生产管理部门的主要任务是制定评价的方法和规则，教会企业如何开展安全评价。

对于安全评价认识问题还表现在对评价范围的认识上。安全评价不是万能的，它不可能代替其他的管理方式。由于目前安全评价只是对危险源的评价，而不是对所有安全生产条件进行评价。所以经过安全评价的企业只是在危险源防范上采取了措施，而不能代表安全生产条件具备了。安全评价侧重于对“物的不安全因素”状态进行评价，而安全生产条件评价主要是针对“人的安全因素”程度进行评价。这两种评价的目的、方式及评价原理有一定的区别，不能混为一谈，应有区别地进行。