高原减贫的特殊性

1978年之后,我国才正式开始扶贫开发,80年代中期开始专项扶贫。过去的扶贫成果得到了国际公认,但是过去的扶贫政策都是全国一致的,没有反映出不同地区、不同民族的不同需求,所以未来十年与过去扶贫有所不同之处,可能应该体现在全国划出十多个集中连片特殊类型贫困地区。作为国家政策,这类政策肯定还需要多方讨论,但这种方式符合国家区域发展的总体趋势。这也体现出国家政策制定指导思想有所转变,更关注要能够体现出差异性。我们需要对这个地区与国内其他地区的差异性或者说这个地区的特殊性有充分的认识。

(一)贫困内涵的特殊性

从贫困内涵看,这个地区的贫困是多维贫困,不是收入达到一定水平就脱贫了。即使按照青海省1500多元算脱贫政策看,但也很难说他就没贫困了。在生态移民小区,如果不能解决垃圾等问题,能认为这些群体脱贫吗?单纯按照收入标准,很容易会达到贫困标准线,但这个地区不是这个单纯贫困问题。

这里的贫困是动态的。2008年标准1196元,比2007年底提高了100多元,贫困人口增加三千万。如果从多维内涵看,贫困人口肯定要大大增加。所以,在这个地区需要用多维贫困内涵来考虑扶贫政策的设计和调整。

(二)贫困人口的特殊性

从整个藏区看,1420万人中40%以上是藏族。玉树地区90%以上是藏族。所以在这个地区谈减贫,必须要考虑民族性。如果在政策制定中没有看到如何发挥宗教、信仰等积极一面,没有考虑到如何减少其消极一面,那么这种政策肯定难以收到良好效果。我们在此之前的政策较少考虑到民族特殊性,以及这类地区对国家差异性政策的期待和需求。我们这个研究项目要充分考虑到这些差异。

(三)贫困区域的特殊性

以村为单位,以国家贫困县为单位,该地区都位于国家三江源核心区,这个地区很特殊。从国家发展的宏观格局中来解决特殊地区的特殊发展问题。虽然这已经超出了扶贫范围,但我们在研究减贫时也需要更宽的视野。

(四)玉树是灾后重建地区

根据汉川震后重建经验,国家大规模重建注重早期恢复,也就是头2～3年的恢复。但从国际经验看,一个地区的恢复需要8～10年。3年恢复一个结古镇肯定没问题,但是它的社会系统、生计恢复等,都需要一个长期过程。这些都给我们减贫目标的实现带来挑战。汉川重建的五个挑战中,第一个就是返贫。在国家大政策下,我们能做的是尽可能让有可能落在后面的群体和区域能够得到支持。在研究区域减贫时,需要将灾害风险管理纳入未来减贫体系。否则会陷入翻来覆去不断承受灾害带来的贫困冲击和资源投入浪费中。

(五)集中连片特殊类型贫困地区的减贫和发展的长期性

在以上定位上研究减贫战略,就要明确一些需要坚持的原则。

1.研究思路和战略定位必须要有战略性。以往的政策大多有头痛医头、脚痛医脚的状况,但是这个研究至少放在40～50年的范围内去思考,否则很难突破现有框架。

2.政策的设计和评价一定要围绕其有效性。要充分研究现有政策的有效、无效和负效。评价其有效性的一个标准是能体现出不同目标群体的需求。如联户经营的政策,880户都做肯定是个总的大趋势,但如果全部都做,面临的风险也很大。如果失败,后面就很难推进。既然我们做的是特殊类型减贫研究,那么一定要仔细考虑政策是否充分体现了对特殊性的回应。

3.我们提出的各类政策措施必须要有针对性。在思考政策如何具体化时,要关注到某个具体群体的需求,如果泛泛而谈则意义不大。

4.在设计中,要体现出各类资源、政策的整合。对一个区域来讲,能否解决贫困问题,实际上体现出区域领导的水平和能力。当然不应当将三江源牧民都养起来,那么就需要将他们的发展融进整个区域经济社会发展体系中。扶贫部门需要协调推进,但如果各部门都有这个共识,自然会将其纳入区域社会发展的设计中。