产权权能的分配

产权的权能是怎样分割的，分割后形成了怎样的产权结构？虽然在我国实践中出现了共有产权房的探索，但这仅限于政府与保障对象之间的共有。随着民间资本的介入，不同的权能是怎样流转的，与现有模式相比有哪些改变，并受到怎样的限制，这些都将成为权能分配中不可回避的问题。

本文研究的PPP模式主要是基于PPP模式分类中特许经营类而言，民间资本经营权的获取意味着所有权中权能发生了必然的分离或转移。对民间资本来说，所有权的归属与PPP运行模式有着密切的联系。本章重点讨论的共有产权模式，意味着至少在特许经营期内民间资本拥有住房的所有权。在这个前提下，我们来研究所有权权能的分离组合与让渡。

1）权能的组成

（1）权能的内涵

何谓“权能”或者说权能与权利的关系如何？理论上存在“权利说”和“作用说”两种不同解释。“权利说”认为，所有权是由对所有物的各项权利组成的集合体，所有权的权能就是构成所有权的各项具体权利。“作用说”认为，所有权的权能就是所有权的作用，不同的权能是所有权不同作用的体现。

新制度经济学的理论，站在产权的视角，认为任何一项产权都包括了主体的权能和利益。所谓权能是指产权主体对财产的权利、职能和作用。所谓利益，则是指财产对主体的具体效用或带来的好处。产权本身是由多种权利构成的权利束，而每一项权利都对应着产权主体对于财产的权能。因此，从权利的作用来说，产权是由一定的权能构成的集合权利。首先产权可以分解为狭义所有权（归属权）、占有权、支配权、使用权这四项基本权能。其次，占有、支配和使用的各项产权又可以分成不同的亚项，但产权的可分解性并非无限度的。随着经济社会生活的演变，产权权能的内容也在不断扩大。

在PPP模式共有产权制度背景下讨论权能的问题，以及PPP模式的契约特征，笔者认为“权利说”是合适的。

（2）权能的组成

① PPP项目产权权能

PPP项目产权作为一种新的（混合）产权关系，在没有上升为法权之前，是在一定的时空条件下依靠一种契约关系来维持的。在基本权能的构成上，以财产权利为依托，通过实际项目的运作逐渐完善对于权能的调整。

在现有公用事业PPP模式的制度安排中，政府部门和私人部门之间的制度安排主要包括了合同承包、特许和补助三种类型，建设资金一般通过特许经营权转让、资产经营权转让、收费权转让、资产证券化以及股权转让或出售等方式筹集。在这种所谓“民营化”的过程中，无论是何种权能的界定和保护，对于私人部门来说均是为了实现盈利，以收益的最大化为根本目的；对于政府部门来说更多的是考虑公共利益。因此，不同PPP模式下，所有权的归属在政府部门与私人部门的博弈中逐渐表现出一种约定俗成（表5-20），项目的产权主要集中于狭义所有权（归属权）、经营权、剩余控制权和剩余索取权四项权能。

表5-20　几种类型PPP的所有权

因此，对项目产权的划分，主要理论和实践意义体现在经营性财产上，在权能构成上更倾向于经济学意义上产权的范畴。

② 房地产产权权能

现阶段我国住房产权的分析中，产权的范围界定在我国法律框架内，基本上满足产权＝所有权＋X（X是以所有权为核心的外延若干权利）。《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第2条和《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第2条的规定均体现了所有权的核心地位。

虽然经济学与法学对产权的定义不尽相同，但是民法中对财产所有权权利的分解，与经济学中产权束的理念是一致的。在PPP模式下，产权“权利束”的描述更有利于对房地产产权体系的分析（如图5-8）。

图5-8　房地产产权体系

③ 关键权能的选取

正如新制度经济学对产权外延的界定，认为产权的可分解性并非无限度的。对“青年公寓”产权权能构成的界定，一方面要综合考虑房地产产权（法律界定）和PPP项目产权（契约界定）的相互影响和结合；另一方面依据“青年公寓”产权价值的形成过程，在具体环境中阐明值得关注的几项关键权能，见图5-9。

图5-9　PPP模式下保障性住房关键权能

“青年公寓”项目的全过程可以被看成是政府发起的战略管理的过程，这一过程利用商业管理的思想将项目视为战略规划的产物，将项目中的各个价值活动串联起来形成链状结构，从而形成项目的价值链。从这个角度讲，“青年公寓”的价值形成过程是各利益相关者在全生命周期过程中的各个价值活动实现增值的过程。在这个过程中，各产权主体为了自己的利益而讨价还价，产权权能基于实际需要而发生分离，并在不同阶段匹配的不同权能的实现过程中表现出利益分配的不同格局。

在“青年公寓”中，由于政府角色的变化及民间资本的参与，使得监督权的配置成为保障公共利益的关键环节；所有权、处分权、收益权、经营权亦随着产权主体的多元化而与传统模式不同且更加复杂；而占有和使用权由政府和民间资本作为产权主体在一定期限内出租给住户享有。因此，文章将根据上述影响PPP模式中的关键权能对产权分配进行研究。

2）权能的分配

由于“青年公寓”涉及多方主体，价值过程复杂，其产权权能的分配仅以物权法或者契约为依据都无法做到有效率，应根据具体权能的具体特征进行分配。

控制权是PPP项目最重要的权能，决定项目的归属问题，即狭义所有权，已在本章第2节做了详细的分析。“青年公寓”面向特定人群——大学毕业生低收入群体的社会保障功能决定其占有权和使用权处于一种长期被享有，脱离其产权主体的状态。因此，下面将对特许经营权、收益权、处分权进行分析。

（1）特许经营权

特许经营权是政府的授予行为，民间资本在取得特许经营后，所享有的基本经济活动就是建设和运营，是关于特许经营项目在使用和分配上的多项权利的集合体。它是一个权利束，包括项目的建设权、经营权、收益权、投资权、管理权、处置权以及对特许经营项目的使用权和监督权等。

基于特许经营协议，政府将部分权能通过特许经营权的授予让渡给民间资本。获得特许经营权同时意味着获得了占有、使用、收益和处分的权能。但是，在“青年公寓”中，鉴于所有权的归属，政府仅是让渡了部分的权能，对一些权能有严格的限制，尤其是对处分权的限制。

特许经营权着眼于“经营”而非所有，属于用益物权的范畴，而用益物权包括占有权、使用权、收益权，但不具有处分权或者限定性的享有处分权。因此，民间资本取得的特许经营权不享有对权利的绝对处分权能，它非经法定的程序不得转让或放弃。特许经营权本身并不一定具有处分权能，而基于特许经营权是否享有“青年公寓”项目的处分权，仍要取决于项目所有权的归属。

一、民间资本对项目进行投资建设，拥有项目的所有权。若民间资本拥有项目的全部所有权，则享有完全的处分权；若拥有部分所有权，则享有限定性的处分权。鉴于“青年公寓”的社会公益性，其处分权能受到政府部门的制约。

二、民间资本对项目进行投资建设，但政府拥有项目的全部所有权。在这种情况下，民间资本仅取得经营使用权和占有权，并不涉及处分权。因此，未经政府部门同意，不得随意处分，包括转让、互换、赠与等。

虽然我国基础设施PPP项目的所有权一般归政府享有，但在保障性住房项目中，民间资本在特许经营期内享有所有权（部分或全部），将有利于产权的管理和流转。换言之，在特许经营期内私人投资者享有限定性的处分权，处分权的行使必须经双方同意。

（2）收益权

收益一般指共有物的孳息、租金、地租等的收取。收益权可以占有为前提，也可不以占有为前提，但依按份共有人的份额决定收益的权利范围。虽然收益的对外行使是就共有物的全部而言，但就收益本身，仍要以份额进行。“青年公寓”涉及的收益主要分为两部分，一是通过对住户出租收取的租金而获取的收益，二是未来住房价值的增值。

对政府和民间资本来说，收益不以占有为前提，收益可为孳息、租金等的收取。民间资本通过在特许经营期对“青年公寓”的运营获取收益，是作为民间资本投资回报的一个重要来源，而未来房屋的增值价值对民间资本是另一个收益来源。政府作为产权主体之一，收益亦可为孳息、租金等的收取，理应依其份额大小享有收益的权能。但是，收益分配和产权比例之间并不是完全对应的关系，亦可在时间上进行分配。在“青年公寓”中，政府和民间资本应该各取所需。政府让利于民，让民间资本首先获取收益；而民间资本让“权”，让政府在控制权、处分权方面获得较多权利。这样对政府和民间资本都能形成有效的激励。

因此，就收益权能来说，民间资本与政府之间按份额享有，只是在实现方式和时间上存在差异。而政府在特许经营期内让渡一定程度的收益权能也体现了PPP模式的内在要求。

（3）处分权

“青年公寓”产权形态——政府和民间资本共有产权，决定了处分权能的范围。在处分权能的实现上，经济适用房上市交易的限制反映了所有权转让的限制；而对其设定物权——抵押，虽有政策上的支持，却难以实现。廉租住房出于其社会保障功能等方面的原因，并没有产生类似经济适用房的处分。在PPP模式下，由于所有权不同的归属，在产权主体之间形成了处分权不同的行使状态。“青年公寓”处分权的分配主要分两个方面，一是应有份额，二是共有物。

通过上述界定，“青年公寓”涉及的权利主体的权利边界得到明晰，在特许经营期内“青年公寓”产权结构如图5-10所示。

图5-10　“青年公寓”产权结构