欧洲联盟的专属权能

一、欧洲联盟的专属权能

欧盟的第一个权能类型是专属权能，或称之为排他权能(exclusive competence)。根据宪法条约第I-12条第1款的规定，欧盟的专属权能是指在特定的领域，只有欧盟才可以立法和制定具有法律约束力的文件，而成员国只有在欧盟授权或为实施欧盟法规的情况下才能立法和制定有法律约束力的文件。

我们可以从上述规定和欧洲法院丰富的司法实践中对欧盟的专属权能得出如下基本认识：

首先，欧盟的专属权能有其特定的范围，并非涵盖欧盟所有的活动领域。几十年来，由于欧盟的基本条约并没有明确规定专属权能的具体领域，在实践中只能依靠欧洲法院的判例予以确定。其实，作为一个不断演进的区域一体化实体，现行的欧盟基本条约也不适宜一劳永逸地固定欧盟的专属权能。然而，经过长时期的积累和发展，新签署的《欧洲宪法条约》第I-13条终于对专属权能的范围作出了明确的界定，主要涉及以下几个领域：(1)关税同盟；(2)内部市场运作所必要的竞争政策的确立；(3)其货币为欧元之成员国的货币政策；(4)共同渔业政策下海洋生物资源的保护；(5)共同商业政策；(6)特定国际协定的缔结，即：如果有关协定的缔结在欧盟的立法中作出了规定，或为欧盟能够行使其内部权能所必要，或其缔结可能影响共同规则或修改其范围。

需要指出的是，尽管宪法条约对于欧盟的专属权能作出了上述明文确定，但这并不意味着今后欧盟与成员国之间以及欧盟机构彼此之间会减少甚至不大可能发生专属权能的争端。毕竟上述规定纯属列举式的，并没有就每一个领域做出进一步的规定(事实上也不可能如此)，而且每一个领域在具体运作过程中必然会出现各种各样的情势。因此，可以预料，欧洲法院今后还会经常受理和裁决有关欧盟专属权能的争端。

其次，欧洲法院的判例表明，欧盟在其专属权能领域的对外缔约权具有先占(preemption)性质。在上述特定的领域，一旦欧盟为实施共同政策而制定了共同规则，只有欧盟才能在相应的领域与第三国或国际组织缔结国际协定，“成员国不再有权以单独甚至集体的方式对第三国承诺影响这些规则的义务”。⁽³¹⁾

再次，欧洲法院的丰富判例还证明，确立欧盟专属权能的根本目的是确保共同市场的顺利运作。同样是在“欧洲公路运输协定案”中，欧洲法院裁定欧共体的权力排除了成员国相应的并存权，“因为在欧共体机制之外采取的任何步骤不符合共同市场的统一性和欧共体法的统一适用”。⁽³²⁾在另一项早期涉及欧共体竞争规则的案件中，虽然欧洲法院承认成员国有关政府部门在实施欧共体竞争规则方面具有一定的权力，但是它特别强调，无论如何，不能妨碍欧共体的竞争规则在整个共同市场的统一适用。⁽³³⁾

最后，欧盟专属权能存在一定的例外情况。首先，经欧盟授权，成员国可以在欧盟的专属权能领域立法或采取具有法律约束力的措施。这种授权必须通过欧盟机构的立法形式(如条例、指令或决定)作出。例如，关税同盟是欧盟的专属领域，20世纪70年代初，关税同盟建立之后，欧共体主要机构考虑到有些成员国的特殊情况，授权它们对于特定的产品在特定的期限内采取特殊的限制性措施。其次，成员国为实施欧盟在其专属权能领域制定的法规可以制定配套的国内法规或采取具有法律约束力的措施。例如，欧盟的指令(directives)在各成员国一般不具有直接的效力，它往往在欧盟专属权能领域(当然，更多的是在共享权能领域)就特定的事项规定总体目标、一般标准或要求，而具体的方法、途径或手段通常由成员国通过国内立法或行政措施来酌处(详见本书第五章“欧洲联盟法律渊源”)。此外，欧洲法院有时在具体案件中基于特殊因素的考虑，虽然确定有关的事项属于欧盟的专属权能，但是最终裁决由成员国行使相应的权能。例如，在上述“欧洲公路运输协定案”中，虽然欧洲法院确立了欧共体在交通运输领域的对外关系权及其排他性质，但是最终还是裁定当时理事会授权由成员国缔结争议中的国际协定的决定有效。欧洲法院之所以作出这样的裁决，主要是考虑到争议中的国际协定的谈判是修改1962年的原协定，而“当时，由于共同运输政策尚未完全实现，缔结这一协定的权力仍属于成员国”。⁽³⁴⁾又如，在共同商业政策这一专属权能领域，欧洲法院曾在有关《国际天然橡胶协定》的第1/78号咨询意见中，一方面确定该协定属于共同商业政策范畴，理应由欧共体缔结，另一方面又裁定：如果该协定的“缓冲储备基金”的财政义务由成员国负担，则应由欧共体与成员国一起来缔结。⁽³⁵⁾