合作前的权能状态对比

改革前的“总体性社会结构”体现的是强政府弱社会的管理体系，其政治结构被不少学者称为是全能主义（totalism）。政治领域，行政权力全面而强大，政府以外的组织被严格抑制；经济领域，计划经济高度集中，政府统一配置资源；社会领域，政府统一提供公共物品，政府直接办社会。这样的一种社会结构，使得政府的权力和能力都呈现了一种非常强的状态，反之社会组织只能是一种非常弱，甚至是无的状态。改革随后发生，国家启用市场经济模式代替计划经济模式，改变资源的配置方式，由全面介入生产、分配和消费领域到退出直接经营，只起宏观调控的作用。正是从经济领域的退出也导致了紧接着的政治领域改革，政府开始着手改革机构和转变职能，中央、地方政府开始精简机构，改革治理理念、模式，其核心就是转变政府职能，推行服务型政府，途径是通过放权让利，实现政企分开、政事分开和政社分开。与此同时在社会领域，随着政府职能的转移，一部分原来由政府提供的公共服务功能被转移给社会组织。而在改革取得重大效果的同时，也出现了相当多的问题，其中公共服务供给不足就是其中的一个。也就是说政府原先的强权力，强能力的状态发生了改变，同时也产生了问题。在国家权力没有过多下放的情况下，政府执行公共服务的能力却在不断下降，邓正来（2000）把这种能力的下降称之为“有组织的无政府状态”，并用“政策缝隙加大”和“政府能力下降”来描述中央政府的命令在地方得不到完全一致的执行这种现象[1]。“实际的情形是：在过去10几年中，中国政府的国家能力已受到极大的削弱。”[2]所以，可以看出政府与社会组织合作之前，政府的权力和能力上就出现了权力仍然集中，公共能力日渐不足的现状。