努力构筑市场经济的制度基础

努力构筑市场经济的制度基础^[1]

（2004年12月）

改革还是徘徊，这是一个问题

《财经》：2005年马上就到了，我们想请二位就2005年改革中的制度建设（问题）谈谈看法。新一年的主要挑战是什么呢？似乎有很多问题需要回答，例如遏制腐败，缩小贫富差距，进一步解决“三农”问题，加强和改善宏观调控，等等。

吴：在改革开放以来我国现代化建设取得巨大成就的同时，目前经济发展遇到了不少问题，某些社会矛盾也有尖锐化的趋势。面对这些问题，过去的主要应对办法是由政府采取一些对症治疗的措施，或者进行某些物质补偿来缓解矛盾。现在看来，仅仅就事论事地采取措施是不够的。首先应当对这些问题的实质和根源有一个判断：问题是怎样产生的？其存在是否意味着市场化改革的大方向出了问题，需要加以纠正？有的人认为，这些问题是由于改革开放所造成的，因此，他们主张从这条道路上退回来，甚至要回到过去的体制。这种声音自20世纪80年代后期以来就一直不绝于耳。对于这样的看法和主张，需要加以回答。

季：我们所面对的矛盾和问题，大多数是每一个国家在现代化过程中都会遇到的。不同只在于在一个什么样的制度框架下，用什么方法去解决这些问题。市场化改革会带来新的风险，要防范这类风险，需要坚持自由竞争原则，承认私人产权，也需要进行相应的制度创新，形成真正的法治秩序。否则在一个时期出现的经济奇迹，很可能在另一个时期黯然失色。要实现可持续性增长，关键就是奠定足以支撑大规模市场活动的制度性基础。

吴：的确如此。中国的特点，在于现代化的过程是与改革，即经济体制从计划到市场转轨的过程同时进行的。问题在于，这一改革是有利于推进现代化过程和缓解这一过程所必然存在的矛盾，还是相反，加剧了现代化的阵痛？我的答案是前者，而不是后者。任何不怀偏见的人都会看到，改革使我国的现代化事业在最近20多年取得了空前未有的成就。至于存在的问题，仔细分析起来会发现，有的是改革政策执行不力造成的，比如新社会保障体系的建立迟缓，国有经济改革不到位；有的是发展中的支流，如对教育重视不够，农村剩余劳动力的转移困难；有的问题则是与市场化改革相对立的逆流，其中最严重的就是腐败和权力寻租现象。总之，在于改革措施还没有落实到位和改革进行得不够彻底。我们要做的应当是对存在的矛盾和问题的产生根源进行理性的思考，为进一步改革提出有效的措施和建议。

腐败源头与清源之道

《财经》：政府执政面临的一个重大问题是反腐败。最近几个地区卖官的事件连续曝光，其腐败规模之大，牵涉官员之多，腐败的组织化程度之高，令人瞠目结舌。民众反应尤其强烈。如此下去，会影响到社会稳定。我们理解，这会成为2005年最集中的改革话题之一。

季：我国目前存在的问题，一方面是政府权力过大，另一方面是制度构建存在严重缺陷，比如权力过于集中，相互之间的监督缺位，加上社会监督力量发育不全，这就必然给腐败提供了动因和条件。从具体的经济制度上来看，政企不分、金融财政不分、会计不清、责任不清的症候群也是腐败的最大温床。只有在官员普遍承担公开信息义务和问责义务之后，情况才能从根本上好转。反腐败的治本措施是落实程序公正的原则，从而消除权力结构中藏污纳垢的缝隙，在制度层面不给腐败留下机会。

吴：相当长时期以来，总是有人宣传“金钱万恶论”，把腐败说成是市场经济的产物。其实这种说法并不符合历史事实。西欧早期的“重商主义”时代和美国“强盗贵族”们的“镀金时代”，以及战后一些发展中国家出现的腐败，其实是与市场发育不良和行政权力垄断资源配置密切联系在一起的。

早在20世纪80年代后期，我国经济学理论界就对当时最主要的腐败现象，即“官倒”现象进行了深入的分析，指出腐败之所以盛行，并不是因为市场化改革和货币交换，而是因为市场化得不够。“官倒”们之所以能够靠“倒”物资调拨批文、“倒”进口许可证、“倒”外汇额度等发横财，是因为这些领域的交换还没有市场化，还存在“权力搅买卖”的寻租（rent－seeking）环境。后来的事态发展证实了经济学的上述分析。邓小平1992年南方谈话以后，各种商品的市场交换放开，就再也没有人能够依靠自己的权力背景“倒”物资调拨批文发财。以往的经验已经足以使一些政治家认识到腐败现象的根源所在。2000年中共中央纪律检查委员会第二次全体会议提出了“必须从源头上反腐败”的问题；而在随后的人民代表大会上，代表们热烈地讨论了尽量减少行政审批的问题，国务院对此也作了相应的部署。

《财经》：既然源头已经搞清楚了，为什么这个问题迟迟得不到解决？而且大有愈演愈烈之势，从早期的商品差价寻租，到最近10年的要素寻租，包括土地批租、金融腐败和公司上市过程中出现的腐败，最近还有加强的趋势，直到买官卖官。

吴：关键还在于铲除腐败根源的改革努力受到了很大的抵抗和反对。就拿减少行政审批来说，应当说，这一号召被反复提出。特别是2004年7月1日执行《行政许可法》以后，减少行政审批更有法可依了。可是我们不妨认真统计一下，现在的实质性审批比5年以前是减少了还是增多了？其结果毫不令人鼓舞。有造租权力的人们不但要力保这种权力不受削弱，还力求加以扩大。有些政府官员往往利用手中的权力扩大原有的行政许可或设立新的行政许可，即报刊上已经披露一些行政机关部门和官员的对付办法，例如改头换面、更换名称等，他们用各种好听的口号来掩饰自己的“设租”、“造租”行为。所谓“市场化导致腐败，要靠加强行政审批来加以控制”的说法，就是一种常用的辩护词。

季：《行政许可法》的主要目的之一，就是要剪除行政机关的权力，减少官员寻租的资本，对于遏制腐败具有正面意义。但是，好的法律也需要有机构或人来执行。吴老师所说的情况，也暴露了法律执行的问题。原来掌握了行政审批权的机关，不愿意主动减少权力，反而找各种理由和借口，想方设法维护甚至扩大其审批权力。与此同时，我们也缺少一个有力的监督机制，从外部监督甚至强制行政机关执行有关法律规定。一旦明确制定的法律无法发挥其规范作用，人们没有安全感，只好回过来继续向权力寻求庇护，这就会进一步扭曲治理的机制，使“设租”和“寻租”继续加剧。

吴：在“寻租”和“设租”形成恶性循环的情况下，既然权力有价，自然就会有人买官和卖官，形成危害政权生命的组织腐败。寻租的本质在于“权力搅买卖”，要从源头上铲除腐败赖以存在的基础，就要保证以下几点：第一，尽量减少行政审批，限制行政许可；第二，让市场在资源配置中发挥基础性作用；第三，把必要的行政许可置于监督之下。这就要切实加强法治。

季：在国际背景下看这个问题就更迫切了。入世承诺是有时间表的，2005年不启动，2006年就不能践约。这意味着从行政规制到法治的转轨以及相应的整体框架改造已经进入读秒阶段，时不我待，拖得越久代价越大。

《财经》：我国作为一个向市场经济转轨的国家，政府对微观经济活动的干预权力过大是市场发育缓慢、腐败难以消除的重要原因。是否可以这么理解，只有政府这只“看得见的手”不断变小，才能建立起一个好的市场经济？

吴：对于政府在从计划经济向市场经济转轨的过程中应该发挥什么作用的问题，一直存在不同的看法。一种观点是“小政府即是好政府”，主张政府解除行政力量对经济活动的压制和束缚，市场经济就会自然而然地成长壮大；另一种是主张依靠强有力的政府来推进市场化改革和企业改制。我觉得这两种观点都有失偏颇。实际上，中国的政府职能存在的问题是“错位”，就是说，既有“越位”的问题，又有“不到位”的问题。

季：中国的问题包括政府规模太大、冗员太多、权力太强、管事太广，但最根本的问题其实是权力的边界不清楚，缺乏制度性束缚。否则，那只“看得见的手”即使变小了、缩短了，如果还是可以随便乱动的话，照样会把市场经济搅和得一塌糊涂。

《财经》：在任何一个市场经济社会，都不可能完全否定政府的作用。但是如果过分强调依靠政府力量，则又可能埋下助长“权贵资本主义”的隐患。

季：现在中国最可怕的是离开了政府就没有了解决公共性问题的机构和方法，而经济发展的事态正在使政府被迫丧失控制能力。双轨制走到今天，经营的责任和政府的责任都变得非常暧昧不清。谁对企业失败负责？谁对政府失职负责？另外，金融自由化之后，许多新的风险管理都会超出政府的控制能力，需要社会的各种机制来综合协调。所以，在考虑减少行政规制的时候，必须建立和健全各种管理职能的替代物。

吴：在中国这样的发展中国家，政府首先要发挥促进市场发育的作用，要致力于规范化的市场秩序和法律制度的建设以及现代化的教育；同时还要致力于对自身行为的约束上。从中国目前所处的经济转型阶段看，要深化市场化改革，政府应该要加强而不是弱化以下方面的作用：一是消除对改革的阻碍和反抗；二是建立新体制的各种基础设施，最主要是设立各种市场经济要求的法律；三是保持稳定的宏观经济环境，提升市场和弥补协调失灵；四是努力保持机会的均等和社会的公正。但是对于市场经济这样复杂的社会肌体来说，政府不可能包办一切，必须发挥各种社会群众的自组织作用。

国企改革不能因噎废食

《财经》：刚才讨论了以“寻租”为主要形式的腐败。我们记得，吴老师曾经提过“腐败的另一种主要形式”，就是利用国有企业改制侵吞公共财产的问题。最近谈得比较多的，是MBO^[2]导致的国有资产严重流失。有些人据此认为，国企改制应该暂停；甚至有人认为，国有企业从一些部门退出本身就是一个“路线问题”。

季：对于国企改革来说，MBO是个局部问题。就MBO所起的作用而言，我认为企业经营者的价值主要应该通过高薪和公众知情的方式来体现，不宜滥用MBO。即使已经实现的管理者持股，也应该制定和落实有关规定，禁止管理层通过本公司的股票交易牟取不正当利益、限制与本公司的交易、不容许从事竞争性业务活动等。这也意味着信息公开和问责义务的程序性结合。此外，还可以导入职务登记程序以及对经理追究损害赔偿责任的程序。

吴：1997年的十五大和1999年的十五届四中全会采取了有进有退地调整国有经济布局的方针。我认为，这是一个正确的、不可动摇的方针。与此同时，在所有制结构调整过程中，也要严防出现破坏社会公正和少数人侵吞国有资产的现象。MBO是一种适用范围比较小的国企改制方式。其实，不论是不是MBO，甚至不论是不是改制，国有资产流失得还少吗？10多年来，采用旧体制管理的涉外国有企业进行期货投机，“赚了是自己的，赔了是国家的”，造成的损失动辄数十亿元。至于国有银行积累的不良资产更以万亿元计，其中不少也属于国有企业的资产流失。正是这种惊人的损失，才使党中央和中国政府决定对国有经济进行有所为、有所不为的结构调整和对国有企业进行股份化改制。

1997年十五大重申“放小”以后，一些学者进行了深入调查，他们一方面坚持“放小”的方针，另一方面又认为必须注意在“放小”过程中坚持社会公正。我本人就此谈过多次。^[3]总之，不论公共资产流失属于上面哪一种情况，它们都有一个共同的根源，这就是由于从20世纪50年代中期以来我国对国有企业实施的非市场化的“放权让利”改革，导致国有企业“内部人控制”的普遍发生，由此而造成国有企业资产流失和国企改制（包括MBO）过程中“自卖自”等舞弊行为。总之，国有企业改制过程中出现的腐败问题并不是改革所带来的，关键是出现了问题，不能因噎废食，中止改革，而是要在改制过程中重视建立产权变更规则，加强监督，保证程序公正和实质公正。

《财经》：我们记得，吴老师2003年7月10日在政协常委会会议上代表全国政协经济委员会所作的《国资委成立后的国有经济改革》发言中，列举了国有经济布局调整中种种私相授受、暗箱作业，致使“国有资产大量流失严重破坏社会公正”的行为，提出新成立的国资委应当出台规定，对国有企业在上述过程中的产权变动程序进行规范，同时动员社会各方对这一过程进行监督。国资委对有关建议很快作出了响应，《关于规范国有企业改制工作的意见》（2003年11月）和《企业国有产权转让暂行办法》（2004年1月）先后出台。

吴：是呀，不过虽然目前这两个文件在执行上对于防止中央国有企业的国有资产的流失已经开始发生发挥作用，但它目前存在对地方国有企业的产权变动监管乏力等问题。我觉得在2005年，应当在落实这些规章上多下些工夫。

季：或许有人会担心现在推动进一步改革将影响社会安定、妨碍经济发展的势头。实际上有人已经在主张应该抓住奥运之前的机遇、按照前些年的路径加紧发展几年。但是我的看法有所不同。我觉得应该抓住奥运之前为时不多的机遇加紧制度改革、制度创新，即使牺牲GDP的一个两个百分点也没有什么可惜的。如果现在还不动起来，贫富悬殊、快慢不均的问题就会在几年内变得极其严重，甚至很快就引起社会动荡。在奥运之前还有各种拉力和期待，高潮一过，疲劳和制度的弊端就会显露出来，那时回旋余地就太小了，很可能一出问题就造成很大的经济危机以及社会危机。

“原罪”非罪

《财经》：在近期讨论公共资产流失的时候，还有一种流行观点，是把这归之于资本家的“原罪”，应当怎么看这个问题？

吴：应当说，持这种说法的人所举出的例证，比如某些地方的官员在公有企业改制的时候把企业以低价卖给指定的私人企业家一类事实的确是存在的，也确实是必须认真对待的严重问题。但是，必须对情况作出全面的分析，采取的措施才能真正见效。

所谓观点要全面，首先是不能以偏概全，把企业家说成“天下乌鸦一般黑”，通通打成蓄意盗窃公共财产的江洋大盗；出了问题，也不能光说私营企业家一边的责任。有人能够不花钱就“买”断国有企业，肯定有作为政府授权代表的官员与之通同作弊或者监守自盗，甚至“买家”就是这个官员自身或他的亲朋好友。

季：蒲鲁东曾经把所有权定义为盗窃。马克思也曾经说过“资本的每个毛孔都在滴血”这样惊世骇俗的话。关于企业家原罪的议论或许与这样的思潮有联系。但是，在20世纪70年代末决定进行经济改革时，中国实际上已经超越了清教徒式的道义情感，对私有制以及资本主义经营方式的功罪有了更冷静的理性认识。

不过，所谓原罪，不是一个关于经济犯罪的法律概念。在西方，原罪论表达的是一种自我反思和救赎的文化内涵。因此，原罪论也有一点积极意义，就是把有些刑法上的难题转化成忏悔救赎的动力，有利于制度创新。好比孔子说“有耻且格”，试图让人们在羞耻心的驱动下自我反省一样，罪恶感也是可以导致反省和变革的。吴老师说得很有道理，当今中国某些企业家的原罪，孽根主要在政府行为，实质上与某些官员的原罪是互为表里的。

《财经》：这种官商勾结的形成，是起因于政府权力介入，还是市场自发形成的？

季：最重要的原因在于政府与市场关系没有处理好，制度和文化的不适当组合为官商勾结提供了充分的机会、诱因以及纵容。当然，资本主义的本质是刺激人的欲望扩张，很容易为官商勾结牟利提供必要条件，但这不是充分条件。没有法治的自由竞争、没有宪政的私有化、没有民主的资源分配，这才是官商勾结的充分条件。不怕政府介入，怕的是那种肆无忌惮的介入；不怕市场自由，怕的是一切取决于讨价还价，连法律原则和正义都被当成交易物品。

吴：我也认为，官商勾结是不法官员盗用公共权力和金钱权力勾结的结果。首先，到了市场经济体制已经初步建立的阶段，政府官员依然掌握着那么大的资源配置权力，就是很不正常的。最近几年，不少地方政府搞所谓“经营城市”，实际上是用廉价征用来的土地与自己指定的地产商“以土地换项目”。开发商则以土地为抵押从银行贷款投资。只要地价优惠，就能够取得暴利。另外一种做法是政府用征收来的土地“扶持”重点企业。在有些地区，一个企业只要进了政府的“重点扶持企业”名单，就能以低价甚至无偿获得数以千亩计的土地，相当于取得数以亿计的政府补贴。这种做法导致私人企业千方百计去结交官府，争找后台。对这种现象应予格外关注。这种情况的蔓延会毒化整个市场环境，对经济的健康发展造成极其严重的损害。

《财经》：这确实让人担忧。其实官商勾结者中的“商”，也是民营企业家中的少数。但人们有时会把“仇腐”和“仇富”混淆。

吴：刚才已经说过，目前的确存在一种不好的倾向，那就是不少民营企业家热衷于结交政府官员，企图不是靠自己的经营努力，而是通过政府这只“看得见的手”来为自己牟取非分的财富积累。但是决不能不分青红皂白地把民营企业家群体一棍子打死。对于富人也必须严格区分两种不同的情形：是依靠勤于劳动和善于经营致富，还是依靠特权和盗窃公共财产发家？

总之，在我看来，关键还是在政府。政府应该既是有效的，也是有限的。必须限制各级政府配置资源的权力。而在政府为了公共利益需要行使某些配置资源的权力时，也一定要把这种权力行使置于法律约束和大众的监督之下。

《财经》：现在市场上对于政府出资救助有问题的金融机构乃至工商企业感到比较困惑。对于这方面，近期能够做哪些改进？

季：在这方面，应当有法律上的制约。货币政策委员会本来必须具有独立性和专业权威性的，但按照1997年条例的规定，它只不过是政府的咨询议事机构，而且大部分委员都是政府部门的官员。能否让央行不仅向全国人大常委会提交业务报告，而且直接对代议机构负责？能否增加货币政策委员会中外部人士特别是金融学者的比重？另外，应对来自证券市场的压力，是否可以采取釜底抽薪的办法？例如制定《出资法》限制高利借贷、中介收费以及出资放款活动，按照银行业监督管理法和金融违法行为处罚办法严惩不法行为，健全信用调查制度和担保制度，断掉股市的非法资金。解决诸如股市的交易规则等根本性问题，近期比较难，但是，我们可以把首先断掉非法资金来源作为制度建设的起点，作为近期改革的一个方向。

吴：1997年东亚金融危机以后，我国也出现了一些资不抵债的国有金融机构和国有工商企业。过去处理这种问题常用的办法是行政决定用财政注资或中央银行再贷款来填补他们的财务窟窿。这种做法是不规范的，而且会由此产生严重的道德风险，使企业以为可以把财政或央行当成自己的提款机。动用财政支出需受人民代表大会的预算控制，中央银行也只有在金融系统出现系统风险时才应实施它的“最后贷款人”的职能。估计在我国宏观经济降温过程中，会有一定数量有问题的企业的财务窟窿暴露出来，更不能沿用政府“埋单”的老办法，而要把这种活动纳入法治的轨道。

季：对。否则政府自身的信誉也会受到损伤，甚至引起社会信用体系的整体动摇。还要指出的是，日本经济受挫的一个重大原因就在于所谓“证券行政”。因为大藏省在1975年不顾激烈的反对意见，对证券业实行了执照审批的做法，没有采取单纯的登记备案方式，所以，不得不背上沉重包袱，为经营不善的券商和信托投资公司提供救助，结果导致金融机关问题丛生、效率低下以及制度性腐败。央行可以救济商业银行，但不能救济证券机构，这正是日本大藏省垮台留下来的惨重教训。

机会平等与结果平等

《财经》：收入不平等、贫富差距过大是目前我国社会面临的一个严重问题。新一届政府非常重视保护弱势群体的利益，也采取了相应的措施，比如总理为农民工追讨工资，进行农业税改革，提高农民收入等。现在的问题是，在新的一年里，怎样使政府缩小贫富差距的努力更富有成效？

吴：首先还是要弄清楚贫富差距持续扩大的根本原因何在，才能对症下药和药到病除。认为我国贫富差别扩大的根源在市场化改革的人们常常引用美国经济学家奥肯关于效率与平等相互替换（负相关）的原理，指责与市场取向改革相联系的“效率优先，兼顾公平”的分配原则是自相矛盾，甚至是“挂羊头，卖狗肉”。其实，这种论调对于效率与平等关系的解释是不确切的。收入不平等可以由不同的原因造成：它可以是由机会不平等或者起点不平等所造成，也可以是结果不平等的直接表现。奥肯所说的负相关关系存在于后一种情况下。至于机会不平等的程度，一般说来，是与效率的高低正相关的。例如过去高考和就业中存在的“学好数理化，不如有一个好爸爸”的情况，就是发挥专业人员积极性和提高经济效率的极大障碍。

建立法治的市场经济有助于抑制这种活动和实现机会平等，因此，既有利于效率提高，也有利于收入平等的实现。邓小平提出“让一部分人先富起来”，正是要激励那些勤于劳动、善于经营的人在市场活动中为社会作出更大的贡献。如果不是这样，不是去推进我国的法治经济制度建设，而是让少数人凭借行政权力进行寻租活动，甚至靠鲸吞国有资产和掠夺大众而暴富，效率和平等的状况都会恶化。所以，以分配状况恶化为由来反对我国市场取向改革的大方向，是没有道理的。

《财经》：那么，又应当怎么看待结果不平等造成的社会矛盾和效率损失，应当采取什么措施来加以消弭呢？

季：在新自由主义特别是向古典自由主义回归的保守派看来，机会的平等与结果的不平等的并存是正常的，也是维持竞争机制所要求的。而美国“二战”后的主流自由主义和欧洲社会民主主义一样，不仅强调以机会平等为条件的竞争，也强调对结果不平等进行矫正的再分配。但是，这种再分配不能以否定收入差距为目标，也不能以单纯的政府命令为手段，应该侧重于消除贫困、扩大中产阶级。应该从导入累进所得税、遗产税、消费税、慈善活动免税等进一步的税制改革入手，使财政不必借助银行和股市就能够调整收入差距。与此同时，应该进一步加强人民代表大会对财政预算进行审议的功能。另外，必须建构社会安全网，为所有人提供最低限度的福利保障。

在中国，现有国有资产的部分性再分配对于缓和社会矛盾更具有关键性的意义。今后的国企改革必须与社保问题的解决结合起来，否则就很可能导致对前一阶段经济改革的反攻倒算，弄不好会前功尽弃。

吴：我也不赞成新自由主义这方面的主张。我认为，收入平等是文明人类的一种基本诉求。既然市场在实现结果平等方面很难有积极效果，政府和社会组织就应当介入，通过社会福利设施、税收政策等手段来缓解收入差别悬殊的矛盾。

在我看来，在消弭结果的不平等方面，眼前能够做也完全应该做的事情，是划拨部分国有资产来偿还国家对国有企业职工的社会保障隐性负债。这件事情早在1993年中共中央决定在养老保险中引入个人账户制时就曾经拟议过，但由于种种原因未能实现。2001年再次提出，但是阴差阳错“划转”演化成完全不同的另一件事情——“减持”。而“减持”由于违反了程序公正的原则也不可能进行下去，于是偿还政府对职工的隐性负债问题也就束之高阁了。

2003年召开的十六届三中全会再次重申要“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”，现在的问题是如何将上述决定落到实处。目前各级国资委已经建立，国有经济布局调整和国有企业的股份化改革即将逐步展开。划转国有资产、充实社保基金的工作必须及早作出相应的规划和部署。

季：可以考虑把国有资产出让收益中用于偿还国企职工、公务员、教师等福利欠账的那一部分，拿来建立不同类型的社会保障基金，例如退休年金基金、保险基金等。这其实是最具有根本意义的制度安排。

《财经》：经你们这么一说，向职工划转国有资产对于缩小贫富差距，消弭社会矛盾的好处可以看得十分明显。它对2005年资本市场等其他方面改革也会影响很大吧？

吴：是的。首先，这有助于解决国有企业国家股一股独大的问题，改善我国大企业的所有制结构。在原来的国有资产划拨给老职工以后，老职工集体的代表机构，比如说社保基金理事会可以自己经营或者交由基金管理公司托管。作为机构投资者的社保基金理事会或托管的资产管理公司派董事进入董事会，对推进国企改制和建立有效的公司治理好处极大。十五大要求“努力寻找能够极大推进生产力发展的公有制实现形式”，在我看来，广大职工通过社会保障基金持有大企业的股份，正是这样一种公有制实现形式。

其次，这也有利于在规范的基础上发展资本市场。我国资本市场的管理层提出过“中国资本市场需要大力发展机构投资者”的口号。但是，机构投资者也是各式各样的，例如追求高回报、专做投机和短炒的对冲基金就不见得有利于资本市场的稳定。不过社保基金是不一样的。受托管理职工“养命钱”的社会保障基金只能追求低风险的中度长期回报，因而是资本市场的稳定力量。

季：社保基金在本质上具有监督企业经营的功能。他们可以依法要求财务信息公开和会计透明化、规范化。他们也可以提起和推动股东代表诉讼，当然也要防止滥诉导致企业经营者缩手缩脚。它们可以促进公司董事会中经理职能与监控职能的分化，增强治理结构的效率和守法精神。只有这种在法治基础上形成的信用和安定性，才能真正改变短期的投机行为。我们这些年主要注意了西方的“所有权与经营权分离”的第一次企业革命，但对于“经营权与监督权分离”这个第二次企业革命没有充分重视。基金/托管思路，有助于形成一个有激励和约束力的监督机制。社保基金非常关注企业绩效、风险和信息披露，因此，程序公正也就蕴含其中了，同时也可以促进金融市场的改革。

这样的制度安排需要一些前提条件，例如纠正“政策股市”的偏差，保证股票行情与上市公司的经营效益相对应、社保基金会具有能适当处理股市风险的理财能力等。但是，只要金融不和财政分开，这个设想就没法实现。股市如果变成权力资本圈钱的工具，实际上等于人为分配投资风险，等于公开地剥夺广大股民的财产，这样的状况不改变，私产入宪、制定物权法都没有什么实际意义。

《财经》：除了划拨国有资产解决老职工的问题，还有哪些政策性措施，在2005年是格外重要的？

季：我觉得对于所谓前些年发展的代价部分，还是要有特殊的关注。特别是农民问题，已经到了必须正视的阶段。2004年政府已经出台了不少措施，2005年显然还要继续有所作为。现在关于廉价征地的各种流弊，指望地方政府的监督管理已经不行了。除了冻结批地的“一刀切”禁令，也应当加强农民自己讨价还价的地位，赋予他们在土地问题上的发言权、抵制权。

另外，近期在WTO和FTA（自由贸易协定）的框架下农产品的贸易要对外开放，2005年会给农民带来冲击，对此要有应对，建立可靠的亚洲国际分工体制。出于粮食安全保障的考虑，保障耕地、扶助农业是必要的。此外还要采取政策性诱导措施，例如农民不仅可以进入城市雇用市场，还可以经过适当培训和组织后出国，例如采取双赢方式到日本等国承包经营那些因人口移动和锐减而产生的地价为零的大面积抛荒耕地。还可以组织农村剩余劳动力进行大规模的基础设施建设。这些方面，2005年应当多一些实际考虑和灵活安排。

终结“血汗劳工”

《财经》：我们想转入下一个话题，就是劳动力市场问题。2004年已经出现了所谓“民工荒”，对2005年的劳动力市场发展提出什么挑战？

吴：这里关键的问题是，政府应该如何来保障农民工的权利？是直接通过行政权力去干预微观经济的运行，还是要建立新体制的各种基础设施，即设立和执行各种市场经济要求的法律和规则，尽量让民间在这一法律框架下自己去解决问题？我想最好是采取后一种方式。

王一江教授最近的一篇文章提到^[4]，在出现以下两种情况时，保障劳动者利益的行政和法律的手段应该积极介入：第一是针对雇主的一些短期行为，比如劳动时间过长、劳动强度过大、劳动场所的不安全性，政府首先要运用监管手段进行事先的干预，以防止其发生；其次，一旦出现问题要追究当事人的法律责任。第二是劳动合同的执行问题，政府（主要是法院）在此主要扮演一个执法人的角色。除此之外，我还想强调的一点是，当前农民工缺乏任何组织的力量与侵害自己利益的一方相制衡，应该鼓励农民工在政府的指导下，形成社群组织力量，增强自我维权的能力。

《财经》：我国加入WTO以后，大量劳工进入国际劳动力市场就业，这对于缓解我国国内的就业压力大有裨益。但是，现在也暴露出一些问题，最主要的还是他们的基本权利难以得到保障，政府应该怎么办？

季：出口劳工的保护现在显得尤其重要，必须完善。中国年轻的待业人口比例很高，有必要按照国际法以及国际合作计划向海外缺乏劳动力的地方输送。这样做不但有助于缓解目前的就业压力，还可以改善老龄化社会的福利供给。另外，中国一个孩子的政策已经执行了30年，人口年龄结构开始畸变，从保障劳动力供给和财政收入的角度来看，应该有计划地逐步调整。现阶段向海外输出劳工也有助于调整人口政策，与将来形成良性循环。但是，如果不切实保护出口劳工的权利、不处理好与接收国家及其民众之间的关系，这些都很难实现。

吴：政府的角色当然要定位在保护出口劳工的基本权利上。政府应该建立对劳务出口公司的监管措施，防止出口劳动力成为血汗劳工。由于身处异国他乡，出口劳工在各种谈判中的弱势地位尤为突出，所以，应该制定相应的法律来保护他们，这样才会形成有利于劳务输出的激励。现在一些劳务出口公司有政府的背景，这损害了政府的立场，不利于发挥一个监管者的职能。在这个领域，政府不能把自己定位为一个赚钱者。

“软着陆”机会何在

《财经》：如何看待当前的宏观经济形势和2005年的政策走向？现在对2005年应该如何进行宏观经济调控存在许多争论，这些争论是否也反映了不同利益集团的诉求？最后，能否对2005年的改革提出一些期望？

吴：在经济转轨过程中，保持宏观经济形势的稳定非常重要，因为这涉及为改革创造一个良好环境的问题。但是，转轨过程中宏观经济往往会呈现“过热”运行的状态，具体的表现就是容易发生总需求膨胀，与社会的供给能力和可获得资源的支撑能力不相协调的现象。从20世纪80年代以来，中国就多次出现这一现象。对此经济界和理论界一直有不同的声音，这样对宏观经济形势就会有不同的判断。在已经发生“过热”的情况下，采取什么样的政策和如何实施也成为争议的焦点。

例如，在2004年开春以后，随着居民消费价格指数的上升，存贷款实际利率的降低甚至由正变负的问题就变成了争论的一个问题。在几次大讨论中，传媒上几乎是一面倒的意见反映了“投资界”和房地产业界的意见，反对提高利率。然而从稳定宏观经济的观点看，贷款零利率是不合适的；从普通工薪阶层，即主要储蓄存款户的观点看，存款负利率是直接损害他们的利益的。

季：1997年亚洲金融危机的一个教训是，即使宏观经济形势很好，没有通货膨胀、没有巨额财政赤字，也有可能突然爆发金融危机。吴老师反对维持存款负利率，其实质就是要求银行独立、利率自由，以便对金融危机的风险进行防范。我赞同这个主张。然而银行要自由设定利率，首先必须有成熟的证券市场，否则不能有效地调节货币供应，即所谓应该特别强调支撑证券市场的各种制度的建立和健全。另外，一旦发生资本收支危机，骤然增加的资金需求怎样满足也是个重要问题，这涉及央行与其他银行之间关系的调整，也涉及国外大规模融资的渠道疏通，不能不从长计议。日本走向军国主义道路与20世纪20年代的金融危机有直接的因果关系，当时日本央行兜底后留下的债务关系处理问题，一直拖到20世纪50年代才算了结，别人的这种教训应该记取。

《财经》：我们杂志可是一直主张提高利率的。不过，我们理解，之所以会有不同观点的原因主要是两个：一是学理根据不同，二是利益诉求不同。

吴：对于学理上的分歧，只能靠百家争鸣，通过自由而切实的讨论去解决；对于不同的利益倾向，执政党和政府则应当根据人民的根本利益和长远利益的考量协调各方，实现最大多数人的最大利益。

从1998年以来，针对经济偏冷的情况，中央政府执行了多项扩张的财政和货币政策。从2000年以来经济逐渐升温，并且在2003年初开始出现“过热”迹象。由于对宏观经济形势的判断有不同的看法，在2003年没有采取总量措施进行降温。从2004年第二季度开始，从货币政策和行政手段两个方面采取了适度从紧的措施。到第四季度，GDP增长率、广义货币增长率、固定资产投资增长率等宏观经济指标都从2004年初的高位有所下降。

不过由于2004年的调控还是较多地依靠行政手段的微观干预，在改善国民经济的整体效率指标从而改善宏观经济运行的微观基础上似乎进展不大。为了在宏观稳定和微观效率两方面都取得改善，最重要的是改进政府管理经济的办法：政府应当专注于宏观经济的总量管理，而把微观经济问题，即资源在企业之间、部门之间和地区之间的配置问题交由市场去解决。当然，要实现这一目标的前提条件，是完善我国市场经济体制，让市场机制在经济资源的配置中发挥基础性作用。

季：我觉得这里还包括一个央行独立问题。1995年公布的《中国人民银行法》规定央行必须向全国人大常委会提出业务报告，目的就是要让金融运作和货币政策的制定、实施透明化，接受民意代表监督。但是，央行仍然从属于国务院，难免受到中央政府部门的干涉。银行的政策目标是提供产业资本、维持物价稳定，而政府在金融方面的政策目标，还包括重点项目开发、扶持企业、保障雇用等。两者之间的目标是有矛盾的。

《财经》：那么2005年的重心在哪里？最近闭幕的中央经济会议把2005年经济工作的首要任务正确地规定为“加强和改善宏观调控”，如何解释？

吴：这里讲要“加强”宏观调控，意味着对宏观经济态势的判断是调控只是初见成效，不能松劲，以免功亏一篑。这里讲要“改善”宏观调控，则具体落实为更多地运用经济和法律手段，采取稳健的财政政策和稳健的货币政策进行调控。与此同时，中央经济工作会议把“着力推进经济体制改革”列为2005年的一项主要任务。这就为落实中共十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制若干问题的《决定》，发挥市场机制的作用以便实现经济结构优化和保证全面可持续发展提供了制度基础。以上各点的实现，将为2005年我国经济的“软着陆”和今后长时期平稳较快发展提供基本保障。

我们的国家已于20世纪的最后一年宣布初步建立了社会主义市场经济体制。但是市场经济体系能够健康运行的重要构架，例如金融体系、法律和司法体系还没有完全建立起来。正像我们在前面分析过的，这种局面的持续，有使我国经济体制滑向坏的市场经济，即权贵资本主义的危险。我认为，2005年的改革重点应该放在金融和证券市场改革、投资体制改革、国有经济改革和社会保障体制改革等方面。

季：目前产生的许多问题，都和制度缺失有关。因此，加强和改善宏观调控的一个最主要的内容，不是政府强力干预经济，而是应加快经济体制改革，完善各项法律制度。

但是，要卓有成效地进行经济体制改革，不能完全局限在经济领域，而必须对我国的制度建设进行综合考量，全面反思。因为，经济体制是更大的社会制度的一部分。事实上，我们上面所谈到的各种问题，虽然大多发生在经济领域，但是这些问题显然和我们的基本制度不完善和公民社会发育不足等问题密切相关。因此，经济体制改革，应该放在宪政建设这个更加宏大的框架中进行思考。对于与经济有关或主要表现为经济领域的一些问题，如腐败、贫富差距等问题，也应该从宪政建设的角度完善制度建设，培育相互制衡又能良性互动的制度环境。从体制建设的角度看，2005年的改革应当是全方位的。

【注释】

[1]这是本书作者（文中简称“吴”）与法学家季卫东（文中简称“季”）的对话。载《财经》2004年年终特刊《世界·中国2005展望》。

[2]MBO（management buy－outs）即“管理者收购”的缩写。经济学者给MBO的定义是，目标公司的管理者与经理层利用所融资本对公司股份的购买，以实现对公司所有权结构、控制权结构和资产结构的改变，实现管理者以所有者和经营者合一的身份主导重组公司，进而获得产权预期收益的一种收购行为。——编者注

[3]见吴敬琏（2003）：《当代中国经济改革》，上海远东出版社2004年版。

[4]参见王一江（2004）：《政府干预与劳动者利益》，见《比较》第14辑，中信出版社2004年版。