区域治理及其欧洲经验

二、区域治理及其欧洲经验

全球治理包含着区域层次的治理，即区域治理，区域治理是全球治理最重要的一部分，其内涵更加丰富多彩，也更有力度和特色。

首先，由于关系到直接的切身利益，几乎所有的国家和非国家角色更加重视区域治理，努力使自己成为不同性质、不同形式的区域治理或次区域治理的积极参加者，致力于提高区域或次区域的可治理性。区域内各种力量的兴起，并在一定区域内不断聚合，除了私人部门和第三部门积极参与以外，国家合作形态多种多样，一种是以区域性政府间组织为载体的制度形态，一种是非正式的对话、论坛形式的磋商机制，一种是国家双边或多边的合作形态。无论在哪种国家合作形态中，相应的地区大国或大国集团都发挥着重要作用，越来越融入区域力量，并按区域发展的特定逻辑采取行动，努力使区域内部事务不受外部力量支配，并使区域共治尽可能取得成效。

区域治理的形式层出不穷，从区域性的经济、政治、社会整合，到一种更加开放的形式——多边性的制度化论坛，甚至小区域化、形式多样化、互相渗透交叉的区域治理网络。区域治理的蓬勃发展，还促进了跨区域合作治理、次区域合作治理的兴起。

区域治理的最高表现形态是欧盟，它是一种欧洲各种力量广泛参与的制度合作与治理。贝阿特·科勒一科赫指出，欧洲一体化已经以两种不同的方式让我们“超越民族国家”。第一，通过扩展超越主权民族国家边界的政治范围；第二，通过构建一种现在不是，在可以预见的将来也不会替代民族国家的政治体制。这种“特殊体制”的一个最典型的特征就是没有通过政府进行治理^[23]。在欧洲，政治的中心已经发生了极其深刻的变化，国家主权已被稀释在欧盟的集体决策中，多元化的主体在不断互动过程中，发展出共同接受的非政府式的多层治理。这是超国家、国家和次国家行为主体共享权力、共同参与的多层次治理体制。2001年7月欧盟委员会为此发表了《欧盟治理》白皮书，并以此为基础，开展了关于欧盟治理的大讨论，出现了欧盟研究的治理转向。超国家主义、政府间主义及次国家主义三种方式，在欧盟政治、经济、社会生活的各个领域的机制运作中同时并存，逐渐形成一种复杂交错的多层治理体系。它既有全球治理的基本特点和内涵，又具有自己特定的含义。

欧盟没有通过政府进行治理，而是被一种特殊的方式所治理，这种治理已经深深地渗入到欧盟及其成员国的社会、经济、政治生活各领域。简而言之，这里有两种假设将接受考验。第一种假设是欧洲的超国家共同体依据不同于其成员国代议制民主的逻辑发生作用，它的目的和机构建设特别促进了一种特殊的治理模式。第二种假设是“欧洲化”的进程将有助于国家和次国家层次上治理的变化，这种欧洲化正在扩大超越成员国的相关政治空间的界限。欧洲联盟成员国不仅要受这种治理体制的渗透和影响，而且任何成为这种体制一部分的政体在既定的治理模式方面都必然要发生变化^[24]。

贝阿特·科勒一科赫区分四种欧洲治理模式：第一，“国家主义”，它以多数规则为基础，依靠对“共同目标”的忠诚来维护；第二，“团体主义”，它包括不同社会利益，他们在同一结构中寻求共同的利益；第三，“多元主义”，它将多数规则和个人对利益的追求结合在一起；第四，“网络治理”，其基础也是利己的行为体，目的在于谈判过程中“增加共同利益”^[25]。弗里茨·沙普夫则根据制度化程度，总结出欧盟多层级治理的五种模式，即相互调整模式、政府间协商模式、超国家／等级模式、共同决策模式和公开协调模式^[26]。欧盟是一个完美的协商谈判体系，其运作是通过成员国的协调而不是通过等级式结构来实现的。从中可以清楚发现，欧盟成员国的合作共治在欧盟共治之中，占有多么重要的地位。欧盟治理模式在实践中，因时因政策领域而适用，多元化治理主体经过连续多年的合作会形成各领域的“政策共同体”，在对某个新问题开始进行协商，试图找出一揽子解决办法时，往往会形成跨越不同谈判网络的这类共同体。它们相互密切联系，形成了众多治理模式的混合体，它不可避免是多层级网络形式，以便进行多样化的治理，这就是所谓的“在网络中治理”，而且，随着欧盟的深化，有关制度有效性和民主合法性的争议影响深远，欧盟治理必须更加贴近公民，为创建一个公民欧洲而努力，因此，提高决策认同的措施纷纷出台，各种项目都已经实行“伙伴合作”原则，以保证公民在决策和治理中的决定权。欧盟各种委员会特别拟定了充分发挥公私行为体专长的程序规则。把上述各种治理模式及其相关因素综合起来分析，主要可以归纳为两种治理模式。第一种为欧盟及其成员国的综合治理，以领土和地域为基础，治理主体把许多政策职能集中在一起实施，承担多种治理任务。第二种为多中心的治理，它是对同一地域或功能空间内具体任务的治理，任务的多样性决定了治理体制的多样性和灵活性，也决定了治理范围比较广。这两种模式不是相互排斥的，而是共存互补的。欧盟一体化的发展逻辑，要求采用第一种治理模式，而多样性、灵活性的压力，则要求更多地采取第二种治理模式。这两种治理模式将在欧盟治理中长期并存，优势互补。

总之，欧盟是一种创新的区域治理体制，它推行一种没有欧洲政府的区域治理。它的特征是：（1）多层级化。不同层级的治理主体、决策方式及影响力不同，功能互补，职权交叉，行动呼应，目标一致，形成新的集体决策模式，国家的控制权有所弱化。（2）治理主体多元化。从欧盟到公民多种主体参与治理的情况下，决策权限共享，而不是由政府垄断治理的进程。（3）非等级化。在多层治理架构下，治理主体间关系非等级关系，互不隶属，权力共享，多层治理强调权力非集中的、开放的运用，非政府所能独享的。这样，欧盟多层治理体制就表现出领土构成与功能权限日益分离、非国家中心主义的倾向，因为欧盟已经成为权力分布于各治理层次及治理主体的实体，只有对不同治理层次分别加以分析，才能准确地阐明欧盟治理的复杂性和独特性及其运作，以及如何不断走向完善。欧盟是区域治理，特别是区域共治的典范，它已经走上了超现代的共同治理的不归路。

三百多年来，欧洲贡献了主权国家体制，今天再次走在历史的前列，开始超越它所建构的威斯特伐利亚体系，在让渡部分主权权力的基础上，通过区域一体化机构，推进以国家共同治理为重心的欧洲多边主义合作，市场充分发挥作用，欧洲公民社会全面而积极参与，进行较为成熟完备的欧洲共治，走向一种创新的国家与社会的复合性区域共同体或治理网络。欧盟不是通过权威机构的表决来进行控制，而是运用一种十分困难的共识治理。这一创举成为全球共治的缩影，尽管在深度和广度上全球共治远远不及欧洲共治，但在历史指向上，两者是一致的。如果说全球治理的兴起是全球化发展的逻辑结果的话，多层治理的提出是欧洲一体化不断深化的必然结果。