作用及困境

第二节　国联的机构、作用及困境

自1919年6月28日《凡尔赛和约》签字之时起，《国际联盟公约》就成为缔约国之间的正式协定。国际联盟（简称国联）的创立是1919年巴黎和会最大的成果。根据和会规定，国联于1920年1月10日开始在法律上生效。作为“威尔逊十四点声明”的基石，战后国际社会的确对国联寄予厚望，希望它能促进并实现国际合作、世界和平的理想。在现实的国际政治中，国联的表现颇令人不满甚至失望，但是，对国联的产生和失败的原因进行分析，无疑有助于我们理解欧洲外交和国际组织的特点。

一、国联的性质与主要机构

关于战后最大规模的国际组织——国联的建立，西方学者，如摩根索和基辛格等，把其起源推至1815年维也纳会议上产生的“神圣同盟”。但是，就其组织结构和政治目的而言，国联仍是世界历史上第一个拥有固定形态的多功能的国际组织。尽管美国未能正式加入，但其成员国仍包括了当时大部分国家，如欧洲、拉丁美洲和亚洲国家，中国也包括其中。美国法学家格利威称国联是人类历史上国际社会组织化的第一次尝试。对以后的国际组织的发展，尤其是联合国的筹建，有着直接的借鉴作用。

国联正式成立于1920年1月10日，随即开始活动，其本身组织机构也是在以后的实践中逐步强化和完善的。第一次大会于11月15日在日内瓦召开，参加者共有41个国家。国际联盟设有四个机构：大会，理事会，秘书处，常设国际法庭。国联的历史地位十分重要，因为它呼吁以武力防止国际间的无政府主义、侵略行为和战争的出现。根据《国际联盟公约》，各国在诉诸武力之前，应该预留出三个月的时间用于努力和平解决争端。如果国联认为发生了一起侵略行为，它可以要求成员国运用外交和经济手段制裁侵略者。此外，国联还呼吁各国自愿进行军事制裁。

一战所造成的巨大伤亡和财产损失，让不少国家对1907年的海牙裁军会议未能建立一个有效的国际组织而感到遗憾。所以，战后国际社会的主要工作就是努力建立一个公平、正义的世界和平组织。

二、国联的主要目的、原则和问题

在公约的前文中缔约国指出国联的两大目的是：增进国际互助，保障国际和平。为了实现其目的，它的四个基本原则是：第一，缔约国承担不诉诸战争的义务；第二，规定各国相互间的公开，透明关系；第三，确立国际法原则为各国政府的行为规则；第四，各民族之间的交往需要维持正义并遵守条约。^[4]

《国际联盟公约》共二十六条，充分体现了战后世界各国政府所关心的问题。公约第一条至第七条，规定联盟的构成机构；第八条至第二十一条，是关于联盟活动及规定，如裁军、仲裁和维持和平原则；第二十二条至第二十五条，涉及殖民地委任统治和国际劳工保护等规定；最后的第二十六条，则是国联公约本身的修正规定，即《国际联盟公约》如需修订，须得组成理事会的全体成员及组成大会的多数成员批准，才能发生效力，凡不赞成此项修定的成员国不受其约束，而该成员国也从此失去国联成员国的资格。由此看来，从一开始国联在组织程序上，就是一个缺少权威的国际组织，以致当时的人们称“国联”一出生便没有长出牙齿的能力。

三、国联在理论上的四点贡献

在国联存在的短暂时间里，它的实践为以后的人们提供了启示，特别是丰富了发展国际组织的经验。这里，我们仔细分析一下国联的建立和维护和平体制的四个要素。

第一，和平解决争端。人们普遍认为许多战争爆发是国际诉讼制度不完善造成的。1899年和1907年的海牙会议已经制订了详尽的调停和仲裁法律程序。战后，这些程序经过修订完善后都已经写入《国联公约》第十二至十五条中。虽然武力争端从未让步给和平解决争端的规定，但是，它毕竟为以后解决国际争端提供了理论依据。

第二，裁军。鉴于普遍认为军备竞争是第一次世界大战的主要起因，《凡尔赛和约》规定要解除德国的武装。根据《国联公约》第八条，国联成员国承认并接受：“维护和平需要将国家军备裁减到符合国家安全的最低限度，还需要共同采取行动，强制履行国际义务。”^[5]据此，国联理事会制定了裁军计划，在几个主要大国接受这些限制后，没有理事会的同意，这些限制将不再扩大。

第三，集体安全。国联被看作是20世纪第一个以固定形式出现的集体安全尝试。因此，在《国联公约》中的第七条、第十一条和第十六条都有相关的规定。“集体安全”原则取代战后饱受抨击的“均势”原则。为此，《国联公约》规定：“国联成员保证尊重并维护国联所有成员国的领土完整和现有的政治独立，反对外来侵略。”^[6]同时宣告，“任何战争或战争威胁都是全体国联成员国所关注的问题，国联将采取任何明智、有效的措施维护各国的和平。”^[7]创建国联的人们并不是不懂得仅仅有原则还是不够的，为此，他们在第十六条规定：如果国联任何成员国无视和平解决争端的程序而诉诸战争的话，“他将据此被认为是犯有针对所有其他成员国的战争罪”^[8]。在这种情况下，其他成员国保证立即对违反《国联公约》的国家实施全面的经济、金融和社会制裁。同时，理事会也向有关国家建议派出何种武装力量捍卫《国联公约》。

第四，和平变化方式。如果集体安全被视为国际社会的一种执法手段，而同时又禁止强行变化，那么，和平变化方式不应受到阻止。换句话说，外交与国际法应该成为国际社会中适应经常变化的、维持安全和稳定的有效机制。这里反映出，如果国联成员国渴望和平变化，就应该有相应的机制和程序予以保证。以上四个要素在一个简单灵活的《国联公约》中合为一体，相互补充。因此，《国联公约》是得到国际社会大多数成员国同意的第一部成文宪法。

四、国联的致命弱点

国联存在的时间很短，真正起作用的时间和实例则更为有限，所以，人们往往容易忽视国联的存在过程实际上是一个尝试修订、努力改进《国联公约》的过程。其目的就像阿瑟·索尔特所言，“国联将是一个抗击未知敌人”的永久的潜在联盟。那么，在二次世界大战期间，国联既没有能够防止大规模战争的发生，也未能有效地维护国际秩序，其原因是什么？除了英、法两个主要大国的分歧之外，国联失败的原因可以归纳为以下三个方面：

第一，国联宪章本身的弱点。《国联公约》没有把战争行为列为非法。虽然国联要求在某些情况下不诉诸武力，但并没有公开提倡放弃战争。这意味着在特殊情况下，发动战争是合法的。例如，《国联公约》第十二、十三和十五条，都清楚地限定了不从事战争的条件，换句话说，一旦这些条件不存在或发生变化，使用武力是可以接受的。理论上的混淆为后世所诟病，美国学者让—雷（Jean Ray）指出：“我们可以相信起草《国联公约》的人们给他们留下了严重的后患，并且把他们试图建立的和平体系置于危险之中……因为诉诸武力的借口总是会找到的。”^[9]

国联的第二个弱点来自国联结构本身。这个弱点是造成国联不能防止战争爆发的直接原因。虽然国联是世界性的国际组织，但是，它的主要领导者都是欧洲国家，当时的日本还不能算是全球性的大国。更可悲的是，当时已经有迹象表明将成为世界上最强大和最有影响的两个国家——美国和苏联并没有加入国联。美国根本没有正式参加过国联，而苏联则是在国联日益衰落的30年代（1934年）才加入国联的。国联的成员国们也意识到其结构上的弱点，因此，一直试图根据《国联公约》的第十七条，努力把它的权利扩大到有实际的作用。简而言之，国联结构上存在这样三个弱点。

首先，美国和苏联都没有在国联中起过真正的作用。其次，主要大国英、法在国联的作用上也存在分歧。例如，法国一直试图加强国联的权威，它倡导1923年《国联成员国互助草约》和1924年《日内瓦议定书》的目的，就是希望国联在世界和平受到威胁时，自动采取行动，惩罚那些拒绝接受仲裁或是被国联理事会指定为从事侵略的国家。但是，法国的这些努力都由于英国的不合作而宣告失败。当时的英国更希望国联是一个国际论坛，而非国际法庭。第三，就是1925年之前国联对德国和对苏联的态度一直偏离正确的轨道。

可以说，一战后的国际秩序，包括国联并不是建立在大国协作的共识上，而是践行排斥与偏见。怀特认为：“英、美在政治上的不负责任，对欧洲安全和稳定的影响一直未被消除。”^[10]因此，与1815年的维也纳会议相比，第一次世界大战后的欧洲既没有恢复大国间的“均势”，更没有实现欧洲主要大国间的协作。这样，创造和平的欧洲计划焉能不成为一句空话。

国联的第三个弱点则是来自国际体系本身所导致的强权政治（power politics）的特点。如果说国联一成立，三个主要大国英国、法国和意大利在利益上就有分歧，那么，德国于1925年和苏联于1934年相继加入国联后，欧洲大国间的竞争和猜疑更让他们无法形成合作伙伴去共同处理国际问题。大国之间的不合作又被中、东欧问题的引入搞得更加复杂。如此一来，让国联在重大国际问题上采取有效的措施几无可能。

从国际层面讲，日本从1931年开始在远东追求霸权，公然挑战英、美在中国奉行的“门户开放”政策。以英、法为首的国联表现得无能为力，更让这一国际组织威信扫地。在严酷的现实面前，《国联公约》所倡导的维护世界和平和正义的原则，不仅没能成为指导各国行动的共同准则，反而成为一些大国解释自己霸权政策的理论依据。

基于上述三个原因，1920年成立的国联，虽然在一段时间内点燃了人们对和平与正义的希望，并在1921-1925年期间，有效地解决了瑞典与芬兰两国关于阿南岛的争议、德国与波兰之间的边界问题以及希腊与保加利亚的武装冲突，但在凡有大国参与的国际事件中，国联的作用仍很有限。这不仅仅是国联的悲哀，更应成为人类深入研究的课题，也为国际组织的发展与完善提供了必要的教训。国联终究是改善《巴黎和约》中不尽人意部分的一种手段，也是最终取代被视为战争根源的强权政治和军事对抗的一个尝试性机构。正如政治学者顾德里奇（L. M. Goodrich）所言：“国联虽未能如世人理想的那样，成为一个有效的世界组织，以充分实现国际主义的精神，然其趋势究系朝着此方向进行，故不容漠视其历史地位。”^[11]

这里有必要介绍一下当时自由主义理论家对国联的设想与建议。国际社会的无政府状态是导致战争的主要根源，而这种状态产生的原因就是主权国家体系中缺少一种超国家的权威机制。因此，无政府状态是国际政治的自然状态。这一主流理论在明确强调主权国家自我安全（self-defense）意识的同时，却忽视了国家的理性因素在推动国际合作中所起的作用。20世纪二三十年代，英国的国际关系学者对这一问题的讨论又有了更系统的阐述，至今仍是构建国际社会不可忽视的思想本源。^[12]这些早期的国际关系学者中具有代表性的人物可数当时著名的法学家和历史学家，如莫沃特（R.B. Mowat）、齐默恩（A.E. Zimmern）、劳特帕特（H. Lauterpacht）、诺尔—贝克（P. Noel-Baker）、曼宁（C.A.W. Manning）、卡尔（E.H. Carr）等。针对战后欧洲依然存在着战争的危险，探讨如何限制并最终根除无政府状态，建构一个法治的国际社会成为当时最关注的问题。

从理论上讲，无政府治理是指在没有超国家政府的情况下，如何在一个政治体系中进行有效的管理。很明显，莫沃特认识到无政府治理不是简单地等同于国内政府所做的事情，因为它属于一种国家行为。因此,就国际无政府治理而言，其本质特征就是有意识地确定并努力实现一个政治目标，以确保国家的行为是朝这个方向努力。为此，国际无政府状态的治理应该建立在三个支柱上——集体安全、裁军和国际法。首先，集体安全的核心理念就是主权国家联合起来，共同执行相关法律，包括对侵略国家予以有效的经济与军事制裁。说到底，集体安全的可能性总是要归结到国联的作用。第二，裁军问题的迫切性要求提倡集体安全而非排他性的军备竞赛。一战后，裁军的呼声很高，一是由于战争中的巨大破坏让欧洲各国记忆犹新；二是由于新式武器的造价昂贵让各国政府望而却步。因此，国联在主张限制德国发展军备的同时，也提出了对其他国家进行普遍裁军的要求。例如，国联公约第八条明确规定：“保持和平要求各国军备裁减到国家安全所需要的最低水平……”^[13]第三，对国际法进行必要的改革。虽然他们没有提出实行全面、彻底的改革计划，但也指出了国际法的缺陷来自于国际社会自身的松散结构，因此，只有“通过国联才能制止、甚至消除战争的根源——国际无政府状态”^[14]。

这些学者对国联的信心主要来自三个方面。第一，是近代欧洲外交长期演变的结果，即从国家间的冲突发展到相互制衡，再到当时的集体安全。因此，对无政府状态的治理应该提倡集体合作与“容忍”精神。第二，由于国联是由美国总统威尔逊提议，在巴黎和会上批准而创建的，莫瓦特相信20世纪的国际趋势只有一个可能的方向，那就是维护正义与各国间的集体合作。第三，一战中所暴露出来的战争的残酷性和破坏性，让当时很多人接受了这一观点，即任何国家试图通过战争手段来追求国家利益，到头来必适得其反。用诺尔—贝克的话说，“欧洲仍处于一战的痛苦之中，只有到了各国政府都意识到他们有职责去维持国联这一国际组织时，这种痛苦才有可能消失。因此，国联的使命就是不仅要消除世界大战，而且还要杜绝所有的战争”。作为国际法学者，诺尔—贝克相信国际法和集体安全能够最终压倒长期占支配地位的强权政治规则。很明显，他在思想上认同当时国际法学家奥本海和劳特帕特的主张，呼吁国联应该成为集体安全机制的最高形式，并以国联公约为国际法的基本准则。^[15]为此，他呼吁各国遵循体现集体安全精神的国联公约。1929—1931年期间，诺尔—贝克任英国政府派驻国联大会的常任代表。面对一战对整个欧洲社会的总体破坏，他明确地指出，“集体安全的意义是各国政府能够一起解决他们所共同面临的问题，集体安全的成功必须建立在各国的真诚合作上。这种合作不仅体现在移民、跨国税收、医疗卫生等社会问题上，而且它必须采取集体安全机制，而非战前在欧洲出现的军事联盟来解决战争问题”^[16]。当时自由主义学者们主张“国联公约应该成为国际社会的法典”，并独立于任何国家的意志，其最终目的是取代各国的国内立法机构。

作为外交实践者，诺尔—贝克并不像后来有人指责的那样，是一个极端的理想主义者。实际上，他深知理念与现实之间的巨大差别。而真正有意义的集体安全必须做到两点：第一，这样的集体安全必须是普遍的、公正的，即各国政府，特别是大国政府都参与国际组织并接受公正的秩序；第二，各国政府应自愿放弃并声明不以战争手段修改已批准的条约或改变现状。他的这一主张似乎超越了对现实的考虑。但是如果我们仔细研读他的论述，就会发现诺尔—贝克只是要求国际社会把战争视为非法并不再继续容忍暴力。否则，各国政府势必发展军备，其结果就是他们的外交政策将受军方或安全顾虑的影响。他呼吁世界各国应遵守日内瓦协议、国联公约以及凯洛格非战公约的相关条款，特别是接受所有战争不论其目的如何，都属于践踏人类文明罪行的理念。但同时，诺尔—贝克也意识到国际集体安全的实质应该体现在国联会员国自愿采取集体行为，以维护国际法和道德规范的神圣。

由于战后英国知识界中普遍认为国际社会的含义已经远远超越了传统意义上的欧洲社会，所以，欧洲的安全必须是整个世界安全的一部分。当时的英国国际法学家、外交史学者均坚持这一观点。譬如，英国乃至世界上第一位国际关系教授齐默恩写道：“建立公正的、全球范围的国际秩序实际上已经成为欧洲国家的共识。”^[17]被誉为英国学派奠基者的曼宁也坦承地讲道，“人类的前途存在于相互容忍、理性与和平共处的基础上”；国际法学家劳特帕特进一步指出：“由于世界秩序必须建立在有组织、有效的国际法基础上，因此，相应的国际法体系必须尽快地发展起来。”^[18]而莫沃特呼吁只有“通过国联，才能消除战争的根源——国际无政府状态”^[19]。尽管上述学者阐述的角度不同，但他们的论点反映出对诺尔—贝克的集体安全思想的认可。正如他当时建议的“未来的集体安全必须是全球范围的，只有这样，才能让每一个和平的国度得到应有的公正、平等和实惠”^[20]。

同时，他们也指出对全球范围内的集体安全的理解不能过于僵化。首先，集体安全的概念不能机械地理解为世界上每一个国家的共识与合作，这在实践中是不可能的。由于当时的国联包括了57个成员国，他们实际上构成了人类社会的大部分。如果这些国家中的大多数能够团结起来，并能获得美国的合作或同情，那么国际社会就有强大的力量足以告诫潜在的侵略者，因此，和平是可以保障的。其次，普遍的和平并不意味着要对世界上每个角落都给予同样的关注，实际上这是没有必要的。但像欧洲、远东这样的地方存在着发生大规模战争的威胁，因此国联应特别注意。战后集体安全理念所强调的是世界上每一个国家都有全球范围内的责任，即积极参加集体安全所要求的共同行动，但具体的集体安全行动必须与其军事力量相符合，并要充分考虑到具体事态的地理因素。