新《日美防卫合作指针》与“有事立法”

第三节　新《日美防卫合作指针》与“有事立法”

早在1995年10月18日，在日本《新防卫大纲》出台和美日同盟重新定义的背景下，日本政府就确定了制定新的“日美防卫合作指针”的方针，准备研究在亚太地区发生对日本安全产生严重影响的冲突时，日方如何对美军提供方便和进行后方支援的问题。1996年4月14日，桥本龙太郎在同访日的美国国防部长佩里会谈时确认，为了研究远东一旦有事时的日美防卫合作，将着手修改“日美防卫合作指针”。双方约定，在日美安全保障协商委员会之下设置由负责外交和防卫的局长级官员以及自卫队和美军首脑组成的研究委员会进行修改工作。此后，日本方面确定了将向美方提议磋商的问题：（1）日本周边的重要事态，在这一点上，将向美方提出把现行防卫合作指针中的“远东有事”改为“日本周边地区事态”。此举主要着眼于朝鲜半岛“有事”、台湾海峡发生争端、南沙群岛爆发武装冲突、在海上运输线发生的海盗行为和“第二次海湾战争”等危机，研究日美共同对付这些事态的计划，以便于自卫队对美军实施后方支援；（2）联合国维和行动；（3）在安全保障对话与装备技术交流等方面的日美合作，以及1995年11月制定的“新防卫计划大纲”。美国方面则特别重视在远东发生战事时日本自卫队和美军的作战与调遣的问题，日方向美军提供燃料与物资补给、医疗等后方支援的问题，以及美军利用民间机场和港口的问题。美方希望日本“就可以提供什么合作和需要哪些手续问题作出明确答复”^[33]。

1996年5月28日，在夏威夷的美军司令部举行了关于修改“日美防卫合作指针”的日美安全保障协商的第一次事务级会议，双方一致同意把主要精力放在讨论远东发生不测事件时日本对美军提供后方支援的问题。6月底，在改组了日美安全保障协商委员会属下的防卫合作小组委员会后，指针修改工作正式启动。9月，防卫合作小组委员会提出了“指针修改进展报告”。报告称，对防卫合作指针的回顾将依据以下原则进行：不改变美日共同合作与安全保障条约和有关安排中的权利与义务；不改变美日同盟的基本框架；以及在日本宪法的框架内进行等^[34]。鉴于日本邻近国家均关注“防卫合作指针”的修改情况，日本方面以“确保透明度”的名义于1997年6月发表了日美修改“防卫合作指针”的中间报告，以试探各方的反应。该报告表明，日美这次修改“防卫合作指针”的重点是加强双方在对付周边事态的合作，特别是日本对美军活动的支援和日本自卫队与美军的合作。其主要内容有：日本在适时提供活动的设施和场所的同时，要确保美军能够临时使用自卫队设施、民间的港湾和机场；日本要支援后方地区，保证美军能够有效地使用设施和进行各种活动；自卫队要为保护国民的生命和财产以及确保航行的安全，进行收集情报、监视以及排除水雷等活动。该报告附表列举了40个日美合作的项目，如后方支援、医疗救护、扫雷、船舶检查等，大部分是以1991年的海湾战争期间日本方面提出的课题为依据。9月23日，新日美防卫合作指针正式发表，日美安全同盟的再定义遂告一段落。

作为日美安全同盟调整的具体表现，新防卫合作指针具有以下意义。首先，它完成了美日同盟从“冷战型”向“后冷战型”的转变。“冷战型”的美日同盟主旨在保卫日本本土的安全，对付他国对日本的武装威胁。虽然1960年的《日美安保条约》和1978年的“日美防卫合作指针”也涉及地区安保的内容（即远东发生不测事件时日本要向共同使用自卫队基地的美军“提供便利”），但旧指针对日本的义务并无具体规定。1980年代日本在美国的敦促下试图在美日同盟框架内对地区安全承担更大的责任，但这一点并没有导致《美日安全条约》和“防卫合作指针”的修改，美日同盟的重心仍在保卫日本对付外部威胁。“新指针”基于后冷战时代的主要安全问题是对地区稳定的挑战这一判断，着重解决日美在对付地区问题上的合作，由此一来，美日同盟就实现了着重点的转移。

其次，日本在日美安保体制中的地位和作用显著加强，日美军事一体化更加深入，日美防卫合作又向前迈进了一大步。1960年签署的《日美安保条约》第6条规定：为维护远东地区的和平与安全，美军可以使用日本的设施和土地。1978年制定的旧指针在第3部分也规定，当“远东有事”时，日本为美军“提供便利”。新指针中，日本对美军提供的支援远远超出了上述范围。从运输人员、武器、弹药、燃料，维修美军舰船、飞机和车辆，到收集情报、警戒监视、空中管制和公海排雷等，日本自卫队被纳入了美军的后勤、情报和指挥系统，在亚太地区发生冲突时将承担美军的后勤保障任务。日本已不再是一个“被保护者”，而是美国重要的“安全伙伴”。日本防卫厅人士称，这一调整将使“美日同盟更接近对等的伙伴”^[35]。日本在美日同盟中作用的加强，一方面反映了美国新的亚太安全战略的需要，同时也是日本谋求推行更加活跃的安全政策的结果。

为了有效地推进日美防卫合作，新指针还规定将采取以下措施：

（1）两国政府开始研究联合作战计划，以使自卫队和美军在日本遭受武装攻击时采取联合行动；研究相互合作计划，以便能在日本周边发生战事时顺利而有效地采取对策。

（2）确立做好防卫准备的共同基准，该基准将明确规定各个准备阶段的情报活动、部队的活动及移动、后方支援以及其他事项。

（3）确立共同的实施要领，包括通信、目标位置的通报、情报活动、后方支援以及为防止日美部队之间相互袭击的要领，同时还包括各自部队的活动的基准。

（4）在日美间建立两大机构，以协调政策和调整作战、活动的领域。一是由自卫队、美军以及各级政府和相关机构参加的总括性机构，负责确立共同基准和实施要领等；二是建立包括两国相关机构在内的日美间调整机构，以在日本遭受武装攻击和周边发生突发事件时，协调日美双方的活动。日本自卫队和美军为了协调双方的活动，有必要从平时就建立起硬件和软件齐备的日美联合协调所，以此作为协调机构的一个组成部分^[36]。

根据新指针的上述规定，2000年9月召开的日美安全保障协商委员会会议决定，建立新的“协商机制”，以便日美两国在发生日本战事和周边事态时采取联合作战行动和日方迅速对美提供支援。这一“协调机制”是在由外务省和防卫厅局长级官员组成的“日美联合委员会”的基础上，新设拥有同样权限的“日美政策委员会”，然后在两个委员会之下设立由课长级官员组成的“联合协调小组”，以及由日美军方官员组成的“日美联合指挥所”，以确保日美两国进行协调。“日美联合指挥所”事实上将成为自卫队和美军的联合司令部。由此一来，基本上建立了日美防卫合作指针所规定的防卫合作实施体制^[37]。

最后，新指针使日本打着应付“周边事态”的旗号，绕过了集体自卫权这一宪法问题，突破了和平宪法的限制。在发生周边事态时，指针要求日本向美军提供后方地区的支援，“后方地区支援主要是在日本领域内进行，但也可以设想能够在与战斗地区毗邻的日本周围的公海及其空中进行”。同时，指针要求日本自卫队为美军搜集情报、运送武器弹药及扫雷等。这意味着“美军介入亚太冲突时，日军将以后勤支援的方式与美军在本土以外广大地区实施联合作战。”^[38]日本自由党党首小泽一郎毫不掩饰地评论说：“在海上为美军战斗部队提供补给，这就是战争行为，就是行使武力。”^[39]由此一来，即使在日本没有受到直接攻击的情况下，只要美国采取军事行动，日本就将以“提供‘周边事态’合作”的名义自动参战。这实际上抛弃了日本过去一直坚守的“专守防卫”的原则，日本将有限度地行使“集体自卫权”，和平宪法又被撕开了一个口子。

新指针以“周边地区”取代了旧指针的“远东”概念，此举的意图是要打破日美安全保障条约中的“远东”框架的束缚，将日美防卫合作的范围扩大到整个亚太地区。指针关于“周边事态”的定义是：“周边事态是对日本的和平与安全产生重要影响的事态。周边事态的概念不是指地理上的概念，而是着眼于事态性质的概念。”^[40]日本政府对这种模糊处理的手法甚是得意，因为一来避免了明确特定地区将会引起的有关国家的反弹，二来采取对象地区不明确的“暧昧战略”有助于“提高日本的遏制力”，三是在发生战事时日本可以采取“灵活的对策”^[41]。

无论“周边事态”的概念如何模糊，台湾海峡却被明确地纳入了日美防卫合作的范围。1997年8月17日，日本官房长官梶山静六公开表示，台湾海峡包括在日本“周边”的范围之内。尽管梶山的这一表态引起了轩然大波，但他所披露的这一事实却并不令人惊讶。首先，就美国而言，从美日同盟的再定义到防卫合作指针的修改，华盛顿最关心的就是日本如何配合美国应对台湾海峡有可能出现的冲突。如果日本方面在这个问题上不明确承担义务的话，美国是不会给新防卫指针放行的。其次，从日本领导人到外交和防卫部门官员，相当多的人主张将台湾海峡纳入日美防卫合作的范围。在1996年3月的台海危机期间，日本首相桥本龙太郎曾发布了“危机管理的四点指示”，其内容包括：援救日本公民；处理大规模难民问题；海岸警卫队采取对付恐怖主义的措施；向美国提供支持。这里桥本考虑的是一旦台海冲突爆发、美国介入的情况下，日本如何而不是要不要向美国提供支持的问题^[42]。在技术层次上，担任日本防卫厅防卫局长的秋山昌广是将台湾纳入“周边事态”范围的关键人物。秋山在这之前已被台湾方面拉拢，同台湾建立了密切的联系，积极推动日台军事与情报合作。在修改防卫合作指针期间，秋山同美方合作，确定将台湾海峡和朝鲜半岛包括在“周边事态”的因应范围^[43]。

中国密切关注日美“防卫合作指针”的修改，一再要求日本政府明确表态将台湾海峡地区排除在日美防卫合作的覆盖范围之外。日方对中方的要求极尽搪塞之能事，同时毫不犹豫地将台湾海峡地区纳入了“周边事态”的范围。在中方看来，日本的这一举动不仅是对中国内政的干涉，同时也是外交上背信弃义的行为。日本官员在为此辩护时常常提到1960年的《日美安保条约》，因为该条约的“远东”条款明确涵盖了台湾地区。事实是，中国政府从未接受《日美安保条约》的这一内容。中日邦交正常化和缔结《中日友好和平条约》时，日本政府曾明确表示该条款涉台部分已自然失效^[44]。现在，随着国际形势的变化，日本重又将台湾地区纳入日美防卫合作的范围，自然引起了中国方面的警惕和不安。

从《美日安全联合宣言》的发表到《防卫合作指针》的修订，日本完成了为配合美国新的亚太安全战略而调整其在美日同盟中的角色的任务。但是日本要“名正言顺”地扮演新防卫合作指针所规定的角色，必须通过相应的立法措施使其合法化。这就牵涉到防卫合作指针相关法案的制定。

1998年4月，桥本内阁把相关法案提交国会审议。该法案包括3部分：“周边事态法案”、“自卫队法修改案”和“日美相互提供物资和劳务协定修正案”。这三项法案在日本总称为“日美防卫合作指针法”。桥本内阁在1998年7月底下台之前，指针法在国会审议中并没有得到通过。美方对此感到不满，在9月20日举行的日美安保协商会议上强烈要求日方能够使防卫合作指针相关法案成立。小渊惠三上台后，于1998年11月要求国会审议并尽早通过指针法。鉴于小渊计划在1999年5月初正式访美，因此他希望国会在这之前能够通过该法案，作为他带给美方的“见面礼”。为了争取国会通过相关法案，小渊政府使出了浑身解数，具体办法包括：分化在野党的反对势力，保证支持相关法案的政治势力在国会占据多数；强化对国会议员和社会力量的说服工作；动用舆论力量，大肆渲染朝鲜“挑衅性”军事活动对日本的“威胁”，大肆报道中国“扩军”对日本的“影响”，竭力争取日本民众对扩大日美军事同盟关系的支持；不断向国会施加压力，恫言如果指针法继续搁置，将危及日本在日美军事同盟关系中的信誉，并进而危及整个日美安保体系的稳定^[45]。在小渊政府的积极推动下，日本众议院于1999年4月27日在一片抗议声中强行通过了新日美防卫合作指针相关法案。小渊终于如愿以偿地拿到了访美的礼包。5月24日，经历了三次国会全体会议后，日本参议院通过了相关法案修订案，完成了日美防卫合作指针的“法制整备”。

“周边事态法案”在附件中详细载明了在“周边有事”状态下日本自卫队提供后方地区支援和搜索救助活动的内容，包括补给、运输、修理和维护、医疗、通信、提供机场和港口设施等。该法案弥补了“日美相互提供物资和劳务协定”的不足，因为1996年日美签署的该协定只针对“联合演习”和“联合国维和活动”这两种情况，而不包括“周边有事”。“周边事态法案”在附件中还规定，日本自卫队向美军提供的物资和劳务不包括武器弹药，不包括给正在准备起飞参加战斗的飞机加油和进行维护，不包括在公海及其上空进行的运输^[46]。这表明日本政府的矛盾心态：一方面要在“周边有事”时积极向美军提供支持，同时又想避免直接介入美军在日本周边地区进行的战斗活动。

“周边事态法案”本身存在着一系列问题。首先是“周边事态”的模糊性。迫于在野党要求明确界定“周边事态”的标准，防卫厅在新指针相关法案通过前不久系统提出了“周边事态”的6种“认定类型”：（1）在日本周边地区发生了武力争端；（2）在日本周边地区即将爆发武力争端；（3）因某个国家的政治体制的混乱而出现大量难民，这些难民涌入日本的可能性很大；（4）某个国家的行为被联合国安理会裁定是对和平的威胁或侵略行为，这个国家因此成为经济制裁的对象；（5）某个国家发生内乱或内战，情况已扩大到国际范围而不再是单纯的国内问题；（6）发生在日本周边的武力争端业已停止，但秩序尚未稳定和恢复^[47]。不难看出，上述界定标准仍存在着很大的模糊性，例如，如何认定周边“即将爆发武力争端”？又如何确定“武力争端业已停止，但秩序尚未稳定和恢复”？不仅如此，防卫厅长官野吕田芳成在提出上述6个标准的同时又表示，将有可能追加新的标准，这意味着日方在认定“周边事态”时的随意性。实际上，对日本决策者来说，这些标准都是不重要的，关键是美国的态度。一旦华盛顿决定介入亚太地区的争端，并要求东京提供支持，东京将不得不认定其为“周边事态”。其次，关于日本向美军提供支援的“后方地区”的概念，法案界定为“我国领域和现在没有发生战斗行为并被确认在整个活动期间不会发生战斗行为的我国周边公海及其上空范围”。但是在现代战争中，潜艇、飞机和导弹的使用使得作战地区和“后方地区”的界限难以划分。再次，法案规定首相在命令自卫队实施后方地区支援和搜索救助活动时，必须事先获得国会批准，但是在紧急、必要的情况下，没有得到国会批准也可以进行。虽然法案要求首相应在事后“迅速地要求国会批准实施这些相应措施”，以及在未获国会批准的情况下，必须马上终止后方地区支援或搜索救助活动，但它仍然给予首相在决定日本是否采取行动方面较大的自由，而且，实际上，一旦日本自卫队开始向美军提供上述支持，造成既成事实后，就很难单方面停止。最后，法案允许自卫队在展开支援和搜救活动时可以使用武器，这增加了日本卷入战斗活动的风险。

防卫合作指针相关法案的制定和通过标志着从1996年开始的美日同盟的调整尘埃落地。华盛顿对这一结果表示满意。曾在里根政府中担任国防部助理国防部长的理查德・阿米蒂奇（Richard Armitage）称：“在战略领域内，我们与日本处于一种全新关系的开端。这让美国的军事计划人员大大地增强了信心，如果亚洲发生一场真枪实弹的战争，这个地区的训练有素、装备精良的军队会给美国军队提供尽可能大的帮助。”^[48]但是日本邻国则表示了他们的反对和担忧。朝鲜外务省发表谈话指出：“以支援美军的名义让自卫队在所谓发生紧急情况时参加军事行动。这清楚地表明，日本的海外侵略矛头是指向朝鲜民主主义人民共和国的。”韩国政府也表示“希望（日本在运用新指针时）遵守和平宪法、专守防卫和无核三原则并保持透明性”。中国反对将台湾地区包括在日美安保合作的范围，认为防卫合作指针的修改违反了和平宪法所确认的专守防卫的原则，将导致日本自卫队进一步发展其军事力量，积极介入亚太地区的争端，加剧地区局势的不稳定。一些亚洲国家一方面对美日同盟的调整使美国继续参与地区安全事务表示肯定，同时又担心同盟指向中国有可能带来的后果。泰国安全与国际问题研究所代所长文攀认为，如果防卫合作指针能确保美国继续留在亚洲，泰国将表示欢迎，但是“不希望（日美）同盟是对中国施加压力，因为中国对此也会作出反应”。印度尼西亚战略与国际问题研究所所长瓦南迪一方面表示地区的稳定需要有美国存在，美日同盟是地区稳定的保证，同时又指出：“同盟不能针对中国，否则会使地区变得动荡不定”。韩国世宗研究所所长金达中认为：“从短期来看，日美防卫合作指针将能提高日美两国共同的遏制力量，但是从长期来看，有可能使美中和日中关系恶化，而且也有可能导致扩军。”越南总理潘文凯在会见日本记者时明确表示：“任何军事合作、军事同盟，如果对其他国家产生影响都是不受欢迎的。”^[49]