对自由迁徙征收移民税的过渡期与可能性

3.4　对自由迁徙征收移民税的过渡期与可能性

由于工资差异和生产率差异而引起的中东欧国家人口向西部欧盟国家迁入，这一点在通常情况下得到了配置原理的赞同。然而，当移民迁入超过最优均衡，随后仍然出现了福利亏损时，这种现象就不再(仅仅)以工资差异和生产率差异作为解释的理由，而是以把“社会套利”(即“Sozialarbitrage”，作者意指通过在不同地域之间迁徙来获取更高的收益，就像是在各个市场之间所发生的套利或套汇行为一样——校者注)作为目标来解释(另请参见Sinn和Werding，2001)。因此，需要着手考虑的是，如何才能促成在改进福利方面和配置方面所期望的迁徙，与此同时，通过社会资助制度和转移支付制度来诱导过剩移民，使他们得到安置。但是，对自由迁徙施加限制或者拒绝的选择将不复存在，因为这类选择不仅同《欧盟公民基本法》(Grundrecht der EU-Bürger)(Art.39 EGV)相矛盾，而且也对因效率工资而诱发的迁徙(die effiziente lohninduzierte Wanderung)起阻碍作用。

对于将在2004年5月1日加入欧盟的8个中东欧国家来说，欧盟与这些申请加入欧盟的候选国家达成了有关基本自由在刚入盟的一段时期内可以暂时受到限制的规则。这一时期涉及“有伸缩性的解决办法”(Flexibilit－tsl9sung)^[12]。这种解决办法以欧盟委员会2001年11月4日提出的建议作为依据，拟订了一项在对迁徙就业者和两地之间的边界往返者(Grenzependlern)的自由流动施加限制的条件下针对特定国家及服务行业中的企业的有伸缩性的过渡措施。原则上说，“有伸缩性的解决办法”通常在过渡期的5年内有效，在这5年内，每个国家可以自己决定其劳工市场将在多大程度上开放。随之而来的是，如果人们预期完全的自由迁徙会对劳工市场继续造成严重干扰的话，限制期将有可能进一步延长约两年。但是，在第一个5年内的第二年之后，欧盟委员会对过渡期规则提前做一次审查，由此决定过渡期将缩短还是干脆结束。

如果来自于中东欧国家的服务领域的企业往西欧派出其雇员，当在区域或国家范围内对自由迁徙的限制被免除，而且当来自某个企业的雇员被派往德国或奥地利从事建筑业部门、工业清洁部门(Industriereinigungssektor)或者室内装修的工作(适用于德国)时，对这些企业的经济活动的限制将失效。假如奥地利是派出国的话，则服务行业的企业将不会被允许另外从事家庭护理、社会工作或者类似于保安性质的工作。

但是，限制自由迁徙的论据除了移民过剩会导致负面的福利影响这一点之外，还主要以国民担忧、确保本地就业者的工作职位以及获得工作的可能性为依据。迁徙所导致的后果，除了对本地劳动力产生某种排挤效应之外，对于低素质的职工来说，还造成了某种与工资下降相一致的预期，并且会产生对劳动力市场施加某种更强大的伸缩性压力(Flexibilisierungsdruck)的预期(参见:Borjas，1995，第3页及以后;Fuest和Thum，2001，第28页及以后)。在5年至7年的过渡时期之后，对劳动力市场的担忧是否不再出现仍然是一个问题。由此看来，由于过渡期的缘故，问题只不过被推迟了。

然而，为了至少不至于因为过于严厉的移民限制使得自由迁徙为资源配置带来的正效应受到阻碍而成为多余，有人提出以普遍限额形式实行大规模限额管制(Quotenregelung)的建议，以便维持一个有控制的移民迁入形势(Brücker和Weise，2001;Sinn等，2001，第331页)。这就保证了正福利效应通过工资所引诱的迁徙顺带地得以实现。限额管制还被用作应对未预料到的来自中东欧国家的、超出了最优经济规模的大规模移民潮的保障措施。尽管如此，即使限额管制继续存在，在这个过渡阶段内，适用于一般情况的自由迁徙法(Freizügigkeitsrecht)仍然起限制作用。与此相反，在地区和部门领域内采用排除限制配额的做法，则不值得提倡。这只能带来更高的行政管理成本，同时以确定边界问题为根据，目标的确定就能轻而易举地解决。此外，存在着宁可把迫在眉睫的改革加以推迟的风险(Sinn等，2001，第331页及以后)。更确切地说，这将会阻碍自由迁徙，而不是对福利亏损起遏制作用。

除了征收移民税这一进一步的可能性之外，还存在着这样一种选择，即在条约中增加一条保护性条款。当因迁徙而带来的劳动力市场失衡的事实情况(Tatbest－nde)出现时，这个限制自由迁徙的保护性条款才生效。这个保护性条款具有某种与管制相联系的干预的特征(参见:EU-Kommission，2000，第18页及以后)。

但是，目标应放在找到一种与自由迁徙的基本法协调一致的解决办法上。因此，应该设法找到可供选择的、在政治上(经济上)富有创意的构想(Gestaltungskonzepte)及制度安排，以便使自由迁徙得到许可，在显现出某种对具有资源配置效率的迁徙的激励的同时，还要以各国在社会资助和转移支付制度方面存在显著差异为依据抑制同资源配置有关的未曾预料到的过剩移民(allokativunerwünschteberschussmigration)。

在上述配方的框架中，存在着如下选择可供讨论，这些选择与目前欧盟实际运用的就业国原则(Besch－ftigungslandprinzip)部分地协调一致，但又部分地重复了就业国原则(参见:Sch－fer，2001，第646页及以后):

——社会资助制度和再分配制度的融合;

——来源国原则(Herkunftslandprinzip)和推迟一体化的原则(Prinzip der verz9gerten Integration);

——母国原则(Heimatlandprinzip);

——某种俱乐部理论式的激励(ein clubtheoretischer Ansatz)。

通过社会资助制度和再分配制度的融合，作为过剩移民立脚点的根基将被抽走。这种选择从假设的意义上来说只具有讨论和存在的合理性(nur eine fiktive Diskussions-und Existenzberechtigung)，因为这一选择从经济政策和社会政策的意义上来说是无法实现的。从经济学视角来看，这一选择不能被看做是通过讨论就能解决问题的那种选择，因为对于中东欧国家或者对于欧盟来说，一种高度的融合程度无法通过融资的方式来实现(unfinanzierbar)。与之相反，对于老欧盟国家来说，在社会政策方面，一个低水平的融合程度勉强可以接受。另外，地区间在偏好上的差异可能会被轻视。

值得注意的是，来源国原则被认为是取代就业国原则的一种选择(参见:Sinn等，2001，第324页及以后)，或者被认为是一个从推迟一体化原则演变而来的被弱化了的变种(参见: Wissenschaftlischer Beirat，2001)。在运用来源国原则的情况下，迁移就业者将继续根据其来源国有关社会保障制度的规定和水准来缴费或领取福利金。同样可以设想，由就业国和居留国提供福利金，并使之达到与来源国的标准相应的水准。从根本上来说，尽管推迟一体化原则是以就业国原则为依据，但它仍然包含了来源国原则的要素，因为迁徙就业者在过渡期结束后才能加入就业国的社会资助和转移支付制度。“它把社会保障和定居地点结合在一起，并且预先规定，跨境迁徙将随着时间推移，从社会福利法的角度(sozialrechtlich)被人们设身处地地予以理解”(Wissenschaftlischer Beirat，2001，第79页)。一个为期5年的等待期被起用，在这期间，迁移就业者仍然归属于来源国的社会资助制度中。

这个严格的来源国原则首先禁止过剩移民，因为在可能发生移民的国家中绝对不存在对高水平的社会福利金提出要求权的根据。因此，自由迁徙同样不可能继续扩展到没有职业的欧盟公民身上。“改革显然使得社会资助的接受者成为受益者。他们可以迁移，而又不会失去其对资助的要求权”(Wissenschaftlischer Beirat，2001，第86页)，相反，他们继续享有对来源国资助的要求权。

然而，在把这些原则付诸实施的情况下，同来源国的行政机构在办理缴纳金收取和福利金发放相伴随的追加的行政开支却不能被低估。此外，还会出现其他的法律上的难题。例如，在德国，德国人与迁入的移民之间将存在社会资助水平上的差异，这听起来违反了联邦社会资助法。根据联邦社会资助法，一种合乎人道的生活应当尽可能使社会资助同它的领取者的国籍无关，这种生活是按照最低的社会文化生活水平来衡量的(am sizio-kulturellen Existenzminimum bemessen)(另请参见:Sch－fer，2001，第648页及以后)。此外，欧盟法律必须相应地加以变更，以利于推广来源国原则。

推迟一体化的原则在其构想方面吸收了欧盟的一体化观念。根据1612/68号条例，社会政策的一体化以及对移民迁入国中其他欧盟成员国的公民实行同等对待，应当在等待期限过去之后才加以实施。被提议的为期5年的期限只不过具有样本的特征(Beispielcharakter)。因此，一方面，由社会套利所引发的过剩移民至少在规定的期限内将受到遏制，另一方面，欧盟的一体化原则也应当被考虑。但是，表6中显示了支付给中东欧国家迁入德国的移民的财政净余额，来自通过税收融资的社会资助制度和转移支付制度的对迁入移民的净流入在5年居留期之后仍然没有中断。与此相对应的是，一个为期5年的等待期可以最大限度地使过剩移民情况得以缓和，但却不能阻止过剩移民。从平衡财政收支的观察角度来看，一个整整20年的等待期恐怕也是可以商议的。然而，从表6还可以看出，每一种社会资助制度和再分配制度将以各种不同的方式和强度，或者由迁入移民来承担，或者完全被免除。在每一种制度中，各自的财政净余额差别很大。因此，对于包含不同制度的一体化来说，恐怕还要提倡不同的等待期限(参见: Wissenschftlischer Beirat，2001，第89页)。

然而，对于像养老保险这种需要长期操心的制度来说，推迟一体化原则是不适用的，因为长期的再分配效应将在推迟期限过后才能产生影响，就这一点而言，低效率的迁徙激励可以再一次被唤起。特别是根据表6，在把养老保险与相反的效应一道进行计算的情况下就更是如此，因为来自中东欧国家的移民的收入处于净支出状态。

一种以来源国原则为依据的选择就是母国原则(参见:Sinn，1995，第246页;1994)。用于再分配的税收以及缴纳金和社会资助制度的福利金将通过母国的国库(Fiskus)和社会保障出资者(Sozialversicherungstr－ger)来办理。因此，每个欧盟公民——同他的居留地和就业地无关——始终与他的母国的制度紧密地联系在一起。在这里，“母国”这个概念不是局限于出生地或国籍，而是在内容上被扩展了。根据这个原则，每个欧盟公民可以在他进入就业生涯之前或者在一个非常早的人生阶段，就挑选这样一个国家并且找到社会保障的出资者，因此，他将为他的未来而定居在那里。对某一母国的选择同对欧盟内部的某一种保险制度的选择是相对应的。通过这种方式，该公民可以根据他的风险偏好来挑选那一个“母国”，使得他能够被提供保险费和保险范围的最佳组合。此后，他将与他的“母国”的保险制度保持联系而不受时间的束缚。

一方面，将出现一场欧洲范围内的保险业的竞争，另一方面，自由迁徙将毫无问题地在所有公民中扩展开来，因为社会上的过剩移民将不复存在。“这种选择自由是自由迁徙的前提，它意味着事后可以随意地更换任何一种保险”(Sinn，1995，第247页)。为了使事后更换成为可能，与此同时，又不至于导致过剩移民，必须引入转换费(Wechselgebühren)。

然而，母国原则也有重大的缺陷，它同与通用的欧盟法(EURecht)相一致的来源国原则有点类似。此外，欧盟将要与平等原则(Gleichheitsprinzip)决裂。这同以上提到的德国的联邦社会资助法中的同等对待原则完全是矛盾的。在对选择社会资助制度和转移支付制度的归属做出判定的时点上(der Zeitpunkt der Wahlenscheidungüber die Zugeh9rigkeit zu den Sozial-und Transfersystemen)，也存在着问题。

在针对移民税(Migrationsteuerung)的俱乐部理论配方的情况下，投保人占据了俱乐部成员的位置。新加入的俱乐部成员习惯上讲必须缴纳入会费。这个俱乐部就是国家的社会保障制度和转移支付制度。^[13]因此，根据这个概念，保险的新加入者必须通过付款才能加入保险制度。但是，保险俱乐部对于新成员只有一种兴趣，即对于俱乐部来说，当新成员的出现使得边际成本最多高到与边际效用相一致时，俱乐部才会对新成员感兴趣。相应的考虑适用于潜在的新成员。

对于一种具有配置效率的移民税来说，这正好意味着，为了加入某种社会保障制度而缴纳的入会费必须恰好使财务收支差额为负。在这种情况下，几乎没有出现社会福利金水平的差异驱动的任何迁徙。可能发生的社会套利将由于相当高的入会费(Beitrittsgebühr)而受阻——即过剩移民使其得以避免。

在相反的情况下，对于承保人来说或者对于已成为移入国的新成员来说，将出现一个正的财务收支差额，新成员必须支付进入的费用，这样就不存在任何迁徙的障碍了。在这种情况下，潜在的移民会记录下一个负值的财务收支差额，即便不存在工资和生产率差异，这个负值的差额也会阻碍他迁移。同样的道理，因繁冗的登记和销户手续而产生的高交易成本和对未来再分配净效应的估计也可能阻碍迁移。

通过缴纳进入费用，移民者将成为俱乐部中的正式成员，受俱乐部法律约束，并且还被要求履行义务。俱乐部理论使得在欧盟范围之内维护就业国原则成为可能。

我们把俱乐部理论和表6中的数字结合起来，所得出的结论是:在“德国俱乐部”(Club Deutschland)中的某位新成员(ein Neumitglied)，当他居留的第一个25年过后会出现负值的财务损益表(negative fiskalische Bilanz)，以此可以作为缴纳俱乐部的入会费。这笔费用在长期内给财务损益表带来了平衡:新成员从德国社会保障俱乐部和转移支付俱乐部(Sozialversicherungs-und Transferclub)中所获得的福利扣除他对俱乐部的缴费(Clubbeitrag)，相当于他在其出生国所应当得到的金额。这就出现了“不存在任何对以社会福利为条件的过剩人口流动的激励，也就是说，这种税从原则上说或许具有如同在采用出生国原则情况下的税收效应”(Sch－fer，2001，第649页)。