批评性评价

3.5　批评性评价

共同农业政策的基本问题——除了来自于体制内部对补助金金额的巨大激励之外(Angres，Hutter和Ribbe，1999)——在于长期以来几乎完全以厂商的利益来定位。与此相反，在目标目录中只是被提到过一次的最终需求者，只是在适当的而且也许并不低的价格水平上对农产品有需求(Messerlin，2001，第80页)。由此，并不让人感到意外的是，在共同农业政策条约中所确定的4个目标当中只有两个能够达到，即保障供给以及农业从业人员获得足够的收入——可是为了这一农产品价格，国民经济所付出的成本特别高。在下文中将详尽地解释，为什么这一表面上的成就从财政上来看不仅仅是用非常高昂的代价买来的;为什么已经提到的用在共同农业政策上的欧盟财政直到现在仍旧只下降到接近于50%(此外还有来自于各成员国本身的资金，特别是在共同农业政策共同筹资的框架中所支出的资金)。不仅这类直接成本可以进一步计算，而且共同农业政策的间接成本也能够计算，欧盟在有些时候一直能够把这类间接成本转嫁给第三国。

3.5.1　封闭条件下的福利亏损

对于具有重要意义的农产品，从政策上谋求闭关自守，这在过去早就相对迅速地实现了，在20世纪60年代末在某些方面就已经达到了尽头。当时，粮食自给水平达到了(国内消费的)116%，土豆达到了98%，白糖达到了128%，葡萄达到了109%;鲜奶达到了123%(奶粉达到了370%)，鸡蛋达到了103%;肉类达到了107%(EU-Kommission，2002e)。这需要大量使用库存，^[18]还需要把由于价格支持而强制产生的剩余予以销毁或者在由于补贴而大大降低的世界市场价格水平上出口，除了干预支出(Interventionsaufgaben)之外，这种做法不仅是共同农业政策所诱发的成本膨胀的主要原因，而且是由于放弃了能够使福利增长的(自由)贸易收益而造成巨额福利亏损的原因——在农业领域本身以及在那些继续推行自由化的部门中，欧盟的贸易伙伴拒绝对那些部门中持续存在的农业保护主义做出反应。对于在欧盟落脚的(EU-ans－ssig)食品加工业的(价格)竞争力以及下面有关在最终需求的情况下对养老金消费者(Konsumentenrente)所造成的实质性损害这个主题来说，欧共体(欧盟)所实行的闭关自守政策的间接成本必须被算作负面后果。

3.5.2　反常的再分配效应

借助于共同农业政策，实行有利于农业从业人员的大规模的收入再分配，因而成功地担负起了政治上的责任。值得注意的是，在这种情况下，欧盟平均收入的47%^[19]用在公共净资助(9ffentliche Nettozuwendungen)上，也就是说，来自欧盟及其成员国的补助金在扣除了直接税后的余额下降了(EU-Kommission，2001b，第24页)。^[20]这意味着，对于每一个欧盟公民来说，每年确实以更高的税收和大约370欧元食品价格的形式负担了额外费用(Mehrkosten)(Howarth，2000)——此外，人口中的弱势社会阶层，由于在他们所获得的家庭收入中，占更高百分比的支出用在食品上，这就给他们施加了特别重的负担。此外，这一调查结果越发让人感到沉重，作为官方迄今为止还在大规模地隐藏的事实，即在欧盟大多数成员国中，农业从业者的家庭收入呈持续上升趋势(OECD，1999，第12页;OECD，2002c，第12页;OECD，2003)——所有家庭的平均收入明显上升，高于其他就业人群的平均收入水平:在比利时大约上升了25%，在丹麦和法国^[21]上升了40%～50%，而在荷兰甚至上升了150%!^[22]与之相反，德国、意大利和希腊则是例外。在这3个国家中，农业家庭的平均收入水平低于全国平均收入水平大约10%～20%。^[23]不过，这一对德国显然有利的结果应归功于Schmitt(1992，1993a和1998)基于联邦统计局数据所做的计算。根据他的计算，德国农业从业者的现金收入(realisieren)，无论从总额还是从净额来看，都比全国家庭平均收入高出大约10%～20%。

统计终究掩盖了对事实的观察:农业补助金的最大份额——首先，因为(绝对)产量仍然构成主要的测量前提——流向了农业大制造商那里(同样流向了他们在所有欧盟成员国中的代表和农民协会领导人那里)。具体说来，这意味着，在目前处于顶端的20%的农业企业，从事的共同体农业生产超过了总量的70%，因此，欧盟以及成员国近80%的农业企业获得了被提供的补助金——虽然从统计上来看，那些企业中从业者的收入明显地高于该行业的平均值，而且这一点使得该行业的收入也处在欧盟的平均水平之上(Rickard，2000，第28页;Podbury，2000，第3页;The Scottish Parliament，2001，第6页)。其次，共同农业政策在很大程度上不仅对农场主有利，而且对于不从事投入要素代理的所有者特别是对于土地出租者来说也有利(Chatzis，1997，第265页)——他们之中在德国的大多数人并不完全是职业农场主，也没有住在农村地区，或者从社会政策原理来看完全需要得到国家的资助(Schrader，2000，第17页;OECD，2002d)。^[24]

在这一背景下，不应当忽略的是，无论是马克沙利改革，还是在《2000年日程表》中所做出的决议，都宣布开始为传统的补贴制度寻找出路。与之相反，GATT和WTO有条件地使出口报销减少意味着在大规模地把价格支持体系转变为直接支付的同时，同样可以实质性地拓宽农产品补贴的测量基础(而且同时使再次合理化(Renationalisierung)改革的第一步得以完成)。从现在起，在所谓的农业环境保护措施的框架内同样准许所有的补助金服务于“农业应当这样相适应，以至于它能够同时做到市场导向、受环境约束和多种经营，也就是说，对所有的社会需要进行估算”的目标(EU-Kommission，1999b)。因此，农场主由于收入亏损而应当得到补偿支付，“这种通过经营方式而产生的农场主，尽管是环境友好的，但它却是劳动密集型的，并且带来了更少的收益”(EUKommission，2000，第14页)。到目前为止，在另外一项措施中所提供的补助金是值得的，该措施包括促进生态农业，对水资源进行管理，在葡萄种植和橄榄种植中采用传统生产方式，以及向所有农场主提供土地保护奖励金(landschaftspflegerische Leistungen)。^[25]在这个背景之下，在这方面将经历重要的改革，从此以后，在这个框架中的所有成员国的农业结构政策都将展现——而且要谈到如何分摊融资——必须包含了农业环境保护措施的计划，以便从欧盟委员会那里获得批准。^[26]

3.5.3　由共同农业政策所引起的对环境的危害

农业生产同每一种其他的人类活动一样，也会从根本上和不可避免地给环境施加负担(OECD，2001，第10页及以后)。为此，可以把尤其是因施用化肥而使地下水受到污染、杀虫剂和杀菌剂、由灌溉引起的土地盐碱化、在耕地上大规模建设所造成的对土地的侵蚀、向大气中排放物质所造成的环境损害、对地球表面的毁坏，以及由此引起的不可分割地联系在一起的物种多样性的减少计算在内。在所造成的这些危害中，一个并非微不足道的部分是由于在前文中已经另外探讨过的共同农业政策所固有的对供给扩张、生产过剩、国家对重要投入(水、肥料、柴油发动机燃料、热能等)给予大规模资助等错误激励直接造成的，因而被归因于政策失效(Politikversagen)(Stiftung Europ－isches Naturerbe EURONATUR，Arbeitsgemeinschaft b－uerliche Landwirtschaft，2002)。此外，间接补助金同样可以按最高价格的形式或者以同工业相比较的形式来计算，而且可以对农业中有害物质的排放按私人财政不严格的标准来计算(UNCTAD，1994，第8页及以后;Knorr，1997，第47页及以后)。只要农业至少还没有被不可逆转的危害所毁掉，从现在起欧盟应当力求让农业与产量完全脱钩，而且在原则上应避免采用社会福利救济开支(Unterstützungsleistungen)。

此外，几乎毫无疑问，自马克沙利改革和《2000年日程表》以来，由于更多的原因，通过补助金和针对特别是由于保护农业的活动所引起的正外部性(positive Externalit－ten)而提供津贴来切实促进(所谓的)以环境友好为条件的生产方式的做法被强化了:

——在农业中，不存在广泛分歧的意见是，在环境危害已经国际化的情况下，首先应当采用使用资源的因果原则(Verursacherprinzip Anwendung finden)，也就是说，应当让负外部性的制造者全部承担因他的所作所为而引起的费用。在农业中，照本宣科的不仅是欧盟，而且还有它的成员国，况且如果因果原则在客观上并没有根据的话——在所有情况下找出因果来既容易，又能清楚地辨别，还能确定它的位置，但如何负担这个老问题却被忽略了——无论从经济学角度还是从生态学角度来看，因果原则远不如共同承担原则(Gemeinlastprinzip)更有效率。因此，归根结底，农场主竟然会因为他们引起的对环境的损失而得到报酬(或者更确切地说，得到的是双倍的报酬)。

——此外，从政治职责和农业协会代表的角度来看，越来越经常提到的正外部性常常成了纯粹的“废料”(Abfall)——或者更确切地说，成了传统农业的连带产品(Kuppelprodukte)。因此，这就引发了追求利润最大化的农场主特有的兴趣，为了保护其收成，他们会采用适当的措施以预防——比如说——意外发生的河水泛滥或山崩地陷。尽管农业协会因为农业保护措施免费而同样可以从中获利。不过，从经济学角度来看，仅仅从这些事实中无法为财政补偿的必要性提供有说服力的理由(Schrader，2000，第11页)。^[27]

3.5.4　世界农产品市场的不稳定及贸易争端

美国和欧盟这两个最大的农产品出口商各自在世界市场上大约占到了20%的份额。然而，在共同农业政策之下，欧盟将在几年之内由净进口商转变为净出口商(尽管欧盟也是一个同样拥有20%比重的世界最大的农产品进口商^[28])。不过，在1995～1998年间，在OECD成员国当中，分摊给美国的向农产品提供的出口补贴下降到只有1.5%，而分摊给欧盟的份额占90.2%(Diakosavvas，2003，第46页)。^[29]就这方面而言，这就成了最大的难题，因为欧盟——已经预见到了大规模的以共同农业政策为条件的贸易转移(GAP-bedingte Handelsumlenkung)给自己所造成的负面后果——由此还给世界市场价格施加了巨大的压力，而到了最后，共同农业政策给总体经济所造成的成本的一个并非微不足道的部分被外在化了(externalisiert werden):根据Borrel和Hubbard(2000)的估算，欧盟转嫁了大约1/3的成本给第三国。由于在丰厚的出口报销的资助下，再进口(Reimporte)以倾销价格在世界市场上最大规模地贱价抛售(verschleudern)过剩农产品，致使欧盟的对外保护政策失效，欧盟只好抑制在那个领域中本来就有竞争能力的卖主，说得确切一些，就是大大地压低他们的收入。由于用于出口的过剩农产品每年波动的幅度并非不重要，在大量农产品的情况下，世界市场价格的摆幅明显地带来了不可避免的后果——在其中所涉及到的国家中伴随着资源配置和分配的负效应。归根结底，从一开始到几乎归于失败的乌拉圭回合，共同农业政策成为无数的贸易政策分歧的起因(Becker和Koester，1993)。