仅仅提倡和投标是不够的

第1章　为公众做个好交易：仅仅提倡和投标是不够的

请考虑一下以下情况。假设西南有一个州打算为它的一些支援穷人的项目的管理签订一个合同，这将是一项每年高达6亿美元的大合同。这是该州旨在执行联邦有关社会服务创新计划的立法和规则下的新项目，它要得到美国卫生和公民服务部的批准。

标书已经发出，标的也已经得到（见表1.1）。低标的来自一家著名的宇航设备制造公司，这是一家大型的国家公司。它看到公民服务的外包正在席卷全国并认为这是一个巨大的商机，因此已经建立了一个法人机构来进入这一领域。高标的来自全国最大会计公司之一的咨询部门。仅次于前者的投标者是一个全国性的非营利组织，它有长期从事社会服务性合同和资助的经历。除了手头随时可提供的社会服务工作外，这一组织在促进更有效的社会服务、以使所有应当受到服务的人都得到及时有效的帮助方面也是一个活跃的全国性倡议集团。

居于末位之上的投标者是一个著名的非营利社会服务机构，它在州范围内运作了多年，尽管涉及的是一些合同中较小的项目和几个联邦资助的项目（按国际通行的说法，非营利组织通常指的是非政府组织或NGO，本书将使用这一说法）。这一机构在20年前是一个志愿者服务机构，后来得到了稳步的发展。它引以为豪的是对该州的老百姓、尤其是对他们的具体需要了如指掌。对这一合同的投标表明在活动的范围和规模上跨出了一大步，该机构确信这一活动不仅能提高其管理现有项目的能力，而且能改进对现有项目的管理，对顾客提供更好的服务。

位居第二的投标者是另一家营利公司，但它以往主要从事的是信息管理。由于公司的一些创建者热衷于州和全国的政治事务，因此公司决定与州政府的一个打算竞标的机构进行合作。这一机构确信，它具有的提供所需服务的知识和经验加上私人部门合伙者的强项可以赢得竞争。

假设竞标过程无需选择最低投标并建立在各方所提供的信息之上，那么哪一个投标者会赢？为什么其他竞标者会输？

表1.1　合同竞标者

传统上，公众的假设是出价最低者会赢。不管怎样，如果合同旨在节省机构和人头的开支，那么为什么不取最低报价者？当然，这一说法假定最低报价者以及其他竞标者已经投标，其中涉及了标书包括的工作要求和细则。选择任何其他的竞标者意味着（从定义上讲）其他价值与开支同样重要，或至少它们能缩小标价之间的差异。何种考虑会使人作出这一选择？

当面临现在这种状况时，人们对宇宙设备制造公司起疑心是很正常的。这一公司对提供社会服务到底懂多少？只有一件事它的支持者可以声称，该公司规模巨大，能迅速地调动大量资源。公司的投标部分是出于这一决定：在这个逐渐形成的社会服务市场中建立一个新型的企业来进行竞争。这一投资的一部分包括从中西部的一个州招聘一个声誉卓著的福利改革者来主管这一项目，同时也在其他州招聘一些人才。但有关此类的问题仍然会提出来：这一新的业务是否真正可行？负责的投标者的含义是什么？这一负责可以从它的资产规模和法人基础来讲，但它包含在作这一决定中的所有方面：该公司是否能按照它的诺言来提供服务？它的中止权如何？宇宙设备制造公司是否乐意把这一新的业务作为公司的一项主要业务？或只是把它当作一项得不到持续支持的试验性的新近业务，一旦无法迅速获利便关闭或出售？

从另一个极端讲，一些人（当然不完全如此）对拒绝高价竞标者这一做法的怀疑也是正常的，因为公司展示了对同一项目的最高价。事实上，咨询公司的营利是否比州打算提供的服务更重要，这一问题对许多竞标者来说至少是同样重要的。在许多人看来，这一问题尤其重要，因为在这一项目中，合同的一方不仅要对项目的运作负责，而且还要对确定服务的质量负责。公司是否需要对质量的确定采取一种严厉的态度，以作为一种在合同下取得利润最大化的手段，并同时取悦州的一些政客呢？公司显然拒绝了一些在它看来是不切实际的假定，它关注的是自身在会计和咨询领域中的长久声誉。即便如此，合同签订方依然疑虑重重。

政府机构竞标合同并与其他竞标者竞争的想法吸引了一些评价者的注意。毕竟这是些知道要提供什么服务的公共官员，他们也从未准备过与私人部门的竞标者（不管是营利的还是非营利的）进行竞争。再者，这些公共官员既要对合同负责，也要根据通常的公共官员规章规则行事。这意味着比起纯私人部门的合同签约者和雇员来，他们的责任要大得多。还有，政府机构乐意与私人部门的组织一起承担风险。这一事实表明了它的公开性和创新的意愿，这一点很吸引人。此外，如果一个州的政府机构能如此有效地工作，那么为什么州的官员感到首先有必要把一些服务拿来竞标？是不是因为机构失败，或只是来测试一下创新和有效性的可能性？

虽然地方的非营利组织也有吸引力，但吸引的原因不一样。这是一个具有地方特征的组织，它在有效地促使其成员提供项目方面一直是很成功的。它也体现了一种吸引联邦资助、给州增加资源的能力。这一地方机构一个引人注目的特征是它了解当地文化，了解为州内社区提供服务的一些具体要求。就这点而言，这一机构习惯于同一些多文化、多语言的团体打交道。所有这些因素都是引人注目的，其报价是最低报价之一。然而，可能存在这样一个严重的问题：这一成长中的、但规模仍然相对较小的组织是否能在保证质量（这是它成功的关键点）的情况下，在管理州项目所需的规模和能力方面跨出一大步？它是不是一个负责的竞标者不是基于任何有关不良动机或欺诈这样的假设，而是基于出于关心可能的过度自信或不自量力。比如，这一项目的规模和复杂性远超过该机构的预期，那么，它是否确信其成本分析准确无误？它是否认真地考虑过提供服务和管理机构所需的基本建设的成本？

最后，国家一级的非营利组织也是非常吸引人的。虽然它具有地方性非政府组织的一些特性，但它在从事较大的项目中具有更多的经验。它的投标显然不是最低的，但问题在于一些低的投标是否是现实的？这个组织对社会服务了如指掌，并知道如何提供这些服务。即使它从前没有接触过此类具体项目，它在华盛顿有某种政治联系，认识一些向州的社会服务提供资金的联邦机构。不过，它在该州并无真正的管理经历，也正是如此，州的许多政客并不看好它。