效率优先增进公平原则

（三）效率优先增进公平原则

关于公平与效率的关系，一直是学术界争论的热点。⁽⁶¹⁾但总的来说，可以分为四类，即“效率优先、兼顾公平”“公平优先、兼顾效率”“公平效率兼顾”以及对上述三种类型的“改进型”。其中，争论最为激烈的是关于“效率优先、兼顾公平”的认识和应用。⁽⁶²⁾研究表明，公平与效率的关系所包含的内容相当复杂，是丰富的、多层次的。因此，站在不同的立场会有不同的观点。我们认为，适合作为促进法基本原则的是应该是一种“改进型”——“效率优先增进公平”。效率优先是增进公平的前提和条件，而增进公平是效率优先的归宿和目的，效率优先的结果是增进社会公平，增进公平可以给政策操作提供一个原则性的导向。⁽⁶³⁾这种理念与促进法的精神是一致的。首先，学界目前争论的公平与效率关系问题主要是针对收入分配领域的原则，而本书所要讨论的两者关系更多是一种更为宏观的权利分配或利益分配原则。尽管对于权利的法定性和工具性，一直受到法理学界的非难。但是不得不说明的是，在法律面对现实问题时，工具主义完全没有必要“自视低人一等”，显然它要比“理想主义”更有价值。“在没有得到法律或法律机关承认之前，法外的权利主张只是一种主观要求，没有客观的法律效力。”⁽⁶⁴⁾，从这个意义上，促进法本身就是一种法律工具主义的典型。通过保障促进效率，达到增进公平之目的是贯穿促进法体系的准则。其次，法律促进发展机制的要旨在于依靠整体力量，通过法定的倾斜性扶持，促进落后或欠发达“主体”的发展，使差距缩小到适度范围内，以实现整体上的持续发展。而这一目标的实现就要依赖于两个与传统法律相反的“非均衡”⁽⁶⁵⁾结构来实现，其一是行政机关职责多、权力少，而相对人权利多、责任少；其二是强势主体权利少，而弱势主体权利多。显然，促进法要达到这种“逆转”或“反向”，必须坚持效率为先，尽快打破现状的不平等才有可能增进总体的公平。效率是一种手段性的价值，而公平是目的性价值。再次，从行政权的运行来看，追求行政效率是现代行政的要求和趋势。反观目前我国行政中的低效率问题仍然严重，甚至成为影响经济和社会发展的主要因素，更谈不上促进发展。在这一现实背景下，“行政法的效率原则应该成为行政法的基本原则”⁽⁶⁶⁾，而效率原则也是未来行政法应注意的重点与方法之一。⁽⁶⁷⁾公平与效率是促进法以及行政法必须兼顾的基本要素。从总体上讲，公平与效率是统一的，相互依存，相互促进，都是政府弥补市场缺陷而做的努力，都是政府的职责所在和价值追求。但涉及具体的程序制度和法律规范时，需要作出选择。在处理公平与效率的关系上，我国促进法应当坚持效率优先以增进公平，后者更多的是在长远目标和司法审查中体现。