中国行政法的价值理论

三、中国行政法的价值理论

在法学界和其他部门法学科竞相开展价值分析并构建自身价值理论的热潮中，行政法学界却采取了“以行政法基础理论代替行政法价值分析”的奇怪路径。20世纪80年代以来，我国行政法学界围绕“行政法基础理论”持续展开着热烈的讨论，形成了诸多观点和学说，有代表性的包括“管理论”“控权论”“保权论”“平衡论”“服务论”“公共利益本位论”“政府法治论”“行政职责本位论”“控权＋服务论”等。在这个“百家争鸣”的浪潮中，充满问题意识的行政法学者在认识、解析和建构的同时，也从未间断对基础理论的反思、回眸和总结⁽¹⁶⁾，这种冷静的学术素养对行政法理论的发展和繁荣大有裨益。显然，对上述诸论的理解和思考是每个行政法学人的“必修功”，因此，笔者无意再赘述其观点，而只揽摘其中之“价值元素”。

“管理论”，因其含有“专制”色彩，虽然不适合作为现代行政法的基础理论，但它在特定历史时期如新中国成立初⁽¹⁷⁾，却发挥了“防止不法分子破坏、保护正常经营、维护社会治安”⁽¹⁸⁾、保障社会秩序稳定等方面的作用。管理论所确认和强调的“秩序”价值，正好满足了当时社会对行政法的需求。秩序价值至今仍然是行政法最基本或最基础的价值。“控权论”，起源于英美法治环境，注重行政法对行政权的控制和监督以及对公民权利的保护和救济，希望使权力和权利趋向平衡。在这个意义上讲，行政法的使命在于“实现社会公平”。控权论确认了追求的首要价值是“公平”。“保权论”，意在保障行政权的顺利行使，不受其他权力特别是政治权力的干扰，它追求的首要价值应当是行政“效率”和保障问题。“平衡论”，主张行政权与公民权的平衡、公益与私益的平衡，力求达到法律关系平等，进而实现社会正义，可见平衡论理解的行政法价值应以“平等、正义”为重点。“服务论”是个综合的理论，其价值取向涉及维护秩序、增进福利、实现法治等多项内容。“公共利益本位论”将利益视为目标价值，“政府法治论”追求行政法治化，“行政职责本位论”则强调行政的职能和责任统一性。

这个价值梳理的过程表明各种行政法基础理论在实质上都是以行政法价值为依归展开的，尽管“给人以一种众说纷纭、杂乱无章的印象”（周佑勇语），但却从不同时期、不同角度有意无意地梳理出了行政法的价值构成要素，即至少解决了“行政法是有价值的”“行政法有些什么价值”两个基本问题。同时，这场方兴未艾的争论虽然没有（似乎也未打算）建立相对成熟的行政法价值体系，但却带来了一些有意义的启示。