纳税人何时可以向法院起诉

一、纳税人何时可以向法院起诉

为了说明纳税人何时可以提起诉讼，有必要先简要介绍美国的税收程序。在美国，联邦税务局(Internal Revenue Service，简称IRS)负责征收各种联邦税，其行使三项主要职能:稽查(Examination)、核定(Assessment)和征收(Collection)。正常情况下，“核定”和“征收”在纳税人申报纳税后，通过电脑系统自动完成。但是为了纠正申报中的错误，以及制止税收欺诈、过失欠税等违法行为，保护纳税人自动申报的积极性，税务“稽查”仍是必不可少的。相对于每年庞大的纳税申报(TaxReturns)而言，尽管实际上被稽查的比例非常低，而且越来越低，但是其威慑作用是无可替代的。⁽²⁾

一般情况下，纳税申报完成后，纳税信息首先经过电脑系统核对。如果没有发现问题，电脑就会自动核定税款，并且划转纳税人支付的税款，记录在纳税人的欠税账户。如果经过核对之后，发现各种信息不能互相吻合，电脑就会自动生成一份30日函(30-day letter)，相当于税收核定预告书。纳税人收到函件之后30天之内，首先可以向专办人员或者其上司申诉，指出函件中的错误。如果问题得以纠正，纠纷也就得以解决。如果稽查人员不接受纳税人的申诉，纳税人可以向复议部(Appeals Office)申请复议。

复议部虽然隶属于联邦税务局，但是职能和人员都是独立的，不受稽查及征收部门的影响。复议部主任直接向联邦税务局局长负责。复议完毕之后，如果纳税人的申请得到支持，复议部有权撤销30日函。如果纳税人的申请被否定，复议部则会直接向纳税人发出欠税通知书(Notice of Deficiency)，又称90日函(90-day letter)。纳税人收到通知书之后，有权在90天之内向税务法院(United States Tax Court)起诉。

另一种可能性是，纳税人收到30日函之后置之不理。在这种情况下，稽查部不能直接核定税款，它必须在发出30日函之后45～60天内，向纳税人发出正式的欠税通知书。纳税人收到通知书之后，有权在90天之内向税务法院起诉。纳税人在收到通知书之后90天之内，如果仍然不向税务法院起诉，一旦期限届满，税务局就会立刻核定税收。⁽³⁾由此可知，90日函是纳税人通向税务法院的门票。如果纳税人只是接到了30日函，而不是90日函，由于欠税尚未正式决定，所以欠税之诉不成立，税务法院没有管辖权。

当然，即便纳税人接到了90日函，也不一定必须向税务法院起诉。由于税务利息方面的考虑，纳税人也有可能按照要求缴清税款，然后选择向联邦地区法院(Federal District Court)或者索赔法院(Court of Federal Claims)起诉，要求税务局返还自己缴纳的款项。这类诉讼即为返还之诉，只有地区法院和索赔法院才有管辖权，税务法院对此无能为力。因此，如果青睐给予税务法院审理，就必须拿到90日函，并且不能缴清税款。值得注意的是，税务法院立案之后，稽查部一般会把材料转到复议部。这样，纳税人仍然有机会通过行政协商解决纠纷。一旦双方达成解决方案，税务法院只须予以认可，诉讼程序即可宣告结束。

由此可知，当纳税人对联邦税务局的税收核定不服时，可以在三个法院中选择一个起诉:税务法院、联邦地区法院和联邦索赔法院。不同的法院有不同的管辖权，同时也就形成不同的诉因，有不同的程序要求。当然，在美国联邦税收程序中，纳税人起诉的案由不限于税收核定，对税务民事处罚(Civil Penalties)，税收留置权的登记，查封、扣押、拍卖等强制执行措施，如果纳税人不服，都有可能向法院起诉。某些特定情况下，税务法院对此有管辖权，但大部分情形是，纳税人只能向地区法院或者索赔法院起诉。由于本文的篇幅所限，我们谨以欠税核定为例，对税务局其他行为的起诉，有机会另文再述。

还需要指出的是，除了上述三个法院之外，纳税人申请破产，也是一种可能的选择，联邦破产法院(United States Bankruptcy Court)对此有管辖权。不过，破产有很严格的要求，而且大部分税收无法豁免，同时会导致纳税人丧失信用，因此，不到万不得已，纳税人不会轻易使用。

应该注意的是，美国税务诉讼之所以有多个法院受理，这与其继受普通法令状(Writ)传统有很大关系。除此之外，这也经过了很长时间的历史演变，不是权威人士一次性设计的结果。因此，他国借鉴美国税务司法经验时，应该根据自身情况区别对待，不能不顾实际照搬照抄。不过，就美国纳税人而言，由于已经形成这种局面，他们可以考虑充分予以利用，以求最大限度地保护自己的利益。