坚定政治方向

中国人大制度理论研究会理论研究室

中国人大制度理论研究会部分省市“人大监督工作交流研讨会”于9月12—13日在广东省惠州市召开。研讨会围绕党的十八大以来在贯彻执行监督法、加强和改进监督工作方面的新进展、新举措、新经验，进行交流研讨，旨在深入学习贯彻习近平总书记有关人大监督工作的重要论述，深化人大监督工作理论课题研究，发挥人大智库作用，为促进人大监督制度完善发展出谋献策。

来自13个省（区、市）人大常委会、研究会和全国人大机关理事单位的40多位同志参加会议。与会同志围绕会议主题，畅所欲言、坦诚交流，气氛活跃、亮点纷呈，有丰富的实践、有生动的故事、有新鲜的经验、有深入的思考，既充分展现了地方人大监督工作取得的显著成效，又充分表达了地方同志对完善发展人大监督制度的期盼。

一、党的十八大以来地方人大监督工作显著加强，新进展、新举措、新经验亮点纷呈

与会同志一致认为，党的十八大以来，各地人大常委会在党的新时期人大制度建设理论引领下，贯彻实施监督法，加强人大监督工作，提高监督实效，完善制度规范，深化理论探索，所取得的显著成绩应当充分肯定。

——加强党的领导呈现制度化新特点。中国特色社会主义最本质的特征就是党的领导。在我们国家，东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。这是同西方国家最根本的区别，绝对不能避开党的领导来谈人大工作。人大是在党的领导下工作的，人大监督职权依据党领导全国人民制定的宪法和有关法律行使，是党和国家监督体系的组成部分。只有坚持党的领导，牢牢把握坚定正确的方向，才能充分发挥作用。关键在于如何通过制度建设，使之落实到人大履职的事前、事中和事后各环节、全过程。与会同志总结交流了三个方面行之有效的工作制度：一是党委听取人大工作汇报制度。把人大监督工作纳入党委工作重要议程，每年听取人大工作汇报，为人大监督工作定方向、定盘子、定大事，并以党委文件形式对人大监督重要工作作出部署、大力推动。二是人大常委会党组重大事项请示报告制度。对人大监督重大事项，事前、事中和事后均向党委请示报告。推进人大监督实践创新，如人大代表主题监督活动、书面专题询问、启动质询案、行使特定问题调查权、加大工作评议和审议意见办理力度等，从选题、立项、实施到结案全过程，始终坚持请示报告，确保党委意图得到全面贯彻落实。三是人大常委会党组会议审议大事制度。围绕党委中心工作，谋划监督工作，根据党委的要求抓好深化落实，把年度工作要点和立法、监督计划以及重要人事任免事项、阶段性重点监督工作等，列入人大常委会党组会议议程，牢牢把握人大监督实践创新的正确方向。

——围绕中心、服务大局，人大监督制度优势得到新诠释。提高人大监督实效，要善于围绕中心、服务大局，聚焦经济社会发展，突出监督重点，扎扎实实干，锲而不舍地抓，不达到目的决不罢休。与会同志用“人大监督故事”对此作出了生动诠释。

宁夏同志交流了自治区人大常委会连续多年督办安全饮水工程的体会。缺水是宁夏中南部地区群众生产生活面临的最为直接、最为实际的难题，也是导致这个地区长期贫困的主要因素。抓住“水”就抓住了重大民生问题的“牛鼻子”。经过多年的努力，该区西海固110.8万城乡居民即将结束吃苦咸水的日子。宁夏同志谈到这里，在会场上站起来向盛华仁同志深深地鞠了一躬，因为这项工程是时任副委员长兼秘书长的华仁同志作为宁夏全国人大代表亲自督办的，华仁同志每年都去，连续去了11次，参加这次研讨会就是直接从宁夏赶过来的。

北京同志交流了连续四年对市级大额专项资金管理使用情况开展专题询问的体会。北京市每年都有200多亿元的大额专项资金，在使用管理中一度陷入“先有钱后找事，有了钱没有事，没有事去找事，结果肯定出事”的困境。北京市人大常委会自2012年起，把大额专项资金管理使用情况列为专题询问议题，按照“询问资金绩效、检查运行方式、总结经验教训、促进制度建设、提高管理水平”的思路，每年向市财政局和分管部门询问一项，推动政府健全制度机制，提高大额专项资金管理水平。市政府现已取消了2015年到期的大额专项资金，将其纳入一般性预算进行管理，2016年全部完成大额专项资金的改革工作。

广东同志交流了对财政专项资金使用绩效进行监督的体会。近年来，该省人大常委会选择战略性新兴产业发展、基础教育创强奖补、农村危房改造等专项资金支出绩效进行监督，并通过引入第三方评估增强监督科学性，推动省政府修改专项资金管理办法，提高资金管理水平和使用绩效。中央政治局委员、广东省委书记胡春华同志对这项工作给予高度评价，批示“行使监督的职能定位很准”“方法很好”“人大的监督要沿着这个路子做下去，真正把监督作用发挥出来，促进政府及部门改进工作”。2017年，该省人大常委会组织人大代表视察整治电信诈骗工作，力促全面落实电信用户实名制，及时回应了社会重大关切，得到广大人民群众的好评。

——“人大主导”、精准发力，完善监督选题机制积累新经验。提高监督成效，选好议题是前提。与会同志一致认为，人大监督选题要发挥“人大主导”作用，察民心、顺民意，把最当为又最可为的议题选出来。

浙江同志介绍，该省人大常委会根据省委阶段性重点任务，精心确定监督议题，自觉把监督工作置于党委工作大局中去谋划推进，选好题、选准题，精准发力、持续监督，推动中央和省委重大决策部署的贯彻实施，促进了全省经济持续健康发展与社会和谐稳定。

辽宁同志介绍，该省人大常委会监督“一府两院”，每年都紧紧围绕关系全省改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注和人民群众期待的重大问题，紧密结合人大代表提出的建议、批评和意见及人大各项工作中发现的突出问题，精准选题、精心组织，取得了较好的监督实效。

上海同志介绍，该市及所属区人大常委会建立了人大监督工作议题建议公开征集制度，年年通过报台、网络发布征集下年度人大监督工作议题建议的公告，发动人大代表、人大干部、广大群众建言献策，拓宽监督选题立项渠道。并把监督议题的搜集、比选，作为一项经常性工作，采取上下结合研究，与“一府两院”互动研究，组织专家评估等多种方式，进行科学分析和筛选，更好地把握选题的时效性、针对性和可操作性，为提高监督成效打好基础。

——依法履职、勇于担当，“破冰”刚性监督方式获得新体验。加强人大监督工作，是人民的期待、社会的期待、历史的期待。对人民群众普遍关心关注的问题，人大不去监督，听之任之，人大就失去了存在的价值。搞好人大监督，既要依法履职，又要勇于担当，敢为老百姓发声，敢为人民当家，敢向弊端挑战。浙江同志交流“破冰”刚性监督方式的做法和体会，引起与会同志浓厚兴趣。浙江省云和县人大常委会针对县域经济重大难题，两次行使特定问题调查权，取得显著成绩。2014年，首次行使特定问题调查职权，对财政存量资金开展调查，县人大常委会作出《关于盘活存量提高资金使用效益的决议》，经县政府认真组织实施，累计调度基本建设项目间歇资金10.22亿元，利用间歇资金直接偿还以前年度到期债务本金1.47亿元，相应节约需另行融资的成本约2560.2万元。2015年，第二次行使特定问题调查职权，对国有固定资产开展调查，作出《加强国有资产管理的决议》，查找出全县存量土地9016亩，闲置房屋建筑面积26.6万平方米，粗略估价约47.99亿元。该省丽水市人大常委会针对“五水共治”专题调研审议意见落实不到位问题，于2015年启动监督法实施以来浙江省首次质询案，为破解久拖不决难题提供了新的手段。实践表明，刚性监督方式的行使，其意义不但在于解决了发展的即期难题，而且彰显出在党委领导下正确行使人大监督职权的制度优势，为地方人大依法履职增强了信心，积累了经验。

——增强“四个意识”，坚持做好人大工作的“三个自信”，加强人大监督队伍建设形成新共识。与会同志一致认为，人大监督工作政治性、政策性很强，同时业务性、技术性也很强，而且不同的监督事项，不同的监督形式，又往往互有内在联系，整个人大监督工作是一项系统工程，加强人大监督队伍建设至关重要。人大工作者应当切实增强“四个意识”，始终坚持做好人大工作“三个自信”，着力建设一支政治思想强、政策水平高、业务技术精的队伍。增强“四个意识”，就是要增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉把人大监督工作与党委重大决策部署结合起来，更好地发挥国家权力机关的作用。坚持“三个自信”，就是要自信、自尊、自主。第一要自信。自信不仅是我们自己对人民代表大会制度要有自信，对我们在人大工作要有自信，而且要自信经过我们的努力人大工作是可以做好的，人大监督工作也是可以做好的。第二要自尊。我们的工作是在维护宪法法律的尊严，要尊重我们所从事的事业，认真履行自己的职责。第三要自主。就是在党的领导下，依照法律的规定，自主地做好工作，不要老是被动地等待上面布置或者是上面给我们提要求。

二、以党关于新时期人大制度建设的理论为根本遵循，进一步厘清人大监督理论和实践创新的工作思路

2017年是监督法实施10周年。大家认为，2006年8月通过的监督法来之不易，是半个世纪以来，人大代表、人大工作人员智慧的结晶和人大监督工作的经验总结。正是由于有了监督法，形成了以宪法为统领、监督法为主体的人大监督法制体系，人大监督工作步入新阶段并取得了显著成绩。与此同时，也要看到创新发展永远在路上。我们国家这么大，地区之间差别也大，国家出一部法律，规定的都很具体，31个省、市、自治区都“一刀切”，在实践上是不可能的。需要大家在实践中去创新，有创新才有发展、才有生命力。如果只是照搬条文，程序化、表面化、形式化、行政化那一套盛行，只能是徒劳无功、自欺欺人，收不到实际效果。当前，人大制度理论研究工作者的使命，就是要以党关于新时期人大制度建设的理论为根本遵循，按照“总结、继承、完善、提高”的原则，大力推进人大监督实践和理论创新。

（一）要深入学习贯彻习近平总书记有关人大监督工作的重要论述，在探索人大监督工作特点和规律上下功夫

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央发表了有关人民代表大会制度和人大工作的一系列重要讲话，特别是习近平总书记在2014年庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中，全面系统深入地阐述了人民代表大会制度的一系列重大理论和实践问题。阐明了任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督，是人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求；阐明了人大监督的本质属性，是代表人民行使国家权力，代表国家和人民行使监督职权；阐明了人大作为人民行使国家权力的机关，是人民监督权力的主渠道。与会同志一致认为，这些重要论述把我们党关于新时期人大制度建设的理论提升到一个崭新的阶段，把人大制度理论研究与时俱进的品质提升到一个崭新的境界，使我们倍感使命光荣、责任重大。推进人大监督理论和实践创新，就是要以此为根本遵循，加强对新时期人大监督理论和实践创新成果的研究和阐释，发挥人大智库作用，积极探索人大监督工作特点和规律，为做好新形势下人大监督工作提供理论支撑和智力支持。有同志提出，当前尤其要根据中国特色国家权力结构及其制度安排特点，适应党和国家对人大监督的新要求，落实“把权力关进制度的笼子里”的总体部署，加强对人大监督职权与职权运用的关系、监督与支持的关系、人大监督与其他类型监督的关系、监督工作创新与监督制度完善的关系等问题的研究，发挥理论研究对实际工作的引领指导和促进作用。

（二）要坚持党和国家监督工作“一盘棋”的全局观念，在健全人大监督“一府两院”的工作机制上下功夫

人大监督“一府两院”，监督什么？彭真同志1985年担任全国人大常委会委员长时提出，人大工作要“抓大放小”，要学会“弹钢琴”，“重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事”。重温彭真同志这段论述，联系当前人大监督实践，与会同志一致认为，要注重历史和现实、理论和实践、形式和内容的有机统一，不断健全完善人大监督“一府两院”的具体工作制度和机制。

北京同志认为，人大监督的核心不是“人”，也不是“事”，而是监督国家权力的运行、监督国家机关和工作人员如何正确的行使权力。近年来，北京市人大常委会的监督工作，没有拘泥于监督事还是监督人的探讨，而是抓住监督权力运行这个核心，支持和督促“一府两院”内部监督机制充分发挥作用，收到事半功倍的效果。

河南同志介绍，该省不少地方人大及其常委会，着力探求人大监督和党内监督等各有关方面监督的有效综合运作机制，构建资源共享、协调互动、分工合理、运行高效的监督体系，在处理好坚持党的领导与依法监督、监督与支持关系的基础上，依据监督法的规定和要求，加强对行政权、审判权、检察权的制约和监督，形成了五个结合的机制，即“点”上监督与“面”上监督相结合、会议审议与会后督办相结合、行使监督权与行使决定权相结合、事后监督与过程监督相结合以及“刚性”监督与“柔性”监督相结合，在实践中收到较好效果。这些做法和探索应当继续坚持下去。

（三）要坚持党管干部与人大依法履职的有机统一，在充分发挥人大“用制度管权管事管人”作用上下功夫

怎么处理好坚持党管干部与人大依法履职的关系？与会同志一致认为，要按照充分发挥人大“用制度管权管事管人”作用的总体要求，通过深化研究实践遇到的问题，从理论和实践的结合上作出科学回答。比如，当年地方探索实践搞得轰轰烈烈而立法没有采纳的述职评议，现在不少地方以履职审议的形式组织实施并收到较好效果，能不能以及如何对法律相关规定进行修改，由于涉及坚持党管干部和人大依法监督的关系，需要深化研究，慎重决策。又如，现行监督法是人大常委会监督法，在地方人大监督实践日益深化发展并积累了一定经验的新形势下，要不要以及如何搞人大监督法，涉及人大与“一府两院”的关系，需要深化研究，慎重决策；再如，满意度测评，越来越多的地方在搞，包括听取和审议对“一府两院”的工作报告的满意度测评，包括听取和审议对人大选举和任命的国家工作人员履职报告的满意度测评，还有常委会组成人员对“一府两院”的工作报告和执法检查过程当中“一府两院”改进工作的审议意见办理情况的满意度测评，满意度测评打分这个做法，能不能以及如何供修法采纳，也涉及党管干部和人大依法监督的关系，同样需要深化研究，慎重决策。

有同志还提出了规范完善人大及其常委会听取“一府两院”履职情况报告并进行评议的具体意见：1.明确评议范围。评议重点是本级人大及其常委会任命和决定任命的“一府两院”国家工作人员。2.统筹安排评议。对来自“块块”和“条条”的考评项目进行统筹，把属于人大及其常委会任免范围的，统一交由人大组织履职评议，对同一部门及人员每年不重复安排。3.规范评议程序。会前，要注意解决知情不足问题。会中，要解决审议不深问题。会后，要注意解决落实不力问题。4.规范结果使用。属于党管干部范畴的，转呈党委工作部门处理；属于人大履职范畴的，要继续依法办理。

（四）要坚持法律落实与法律完善两手抓，在统筹谋划人大监督法制建设上下功夫

有同志认为，“二十年磨一剑”的监督法和相关法律有不少的规定，到现在还没有来得及去全力实施。比如，到现在还没有一个省级人大搞过质询，全国人大常委会也没有搞过；又如，撤职案到现在也没有实施；再如，监督法规定，人大常委会对专项报告的审议结果要向被审议的单位反馈，同时还要向社会公布，而现在除了新闻报道，还没有向社会正式公布。这就说明，实施现行的监督法，仍然有很大的空间，有待于继续做好。与此同时，也要看到监督法的政治性太强了，它涉及我们国家的政治体制和政治制度，归根结底，涉及党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，涉及党委与人大的关系，人大与“一府两院”的关系。由于受当时的认知水平、历史条件的限制，这部法可能在一定程度上存在不够完善而需要补充修改的地方，存在需要根据实践检验情况而逐步规范完善的地方，还存在需要根据新形势新任务新需求而不断丰富完善的地方。因此，在新的形势下推进人大法制建设，既要抓法律落实，又要抓法律完善，两个方面都要切实抓出成效来。

有同志认为，形势的发展变化对人大监督法制建设不断提出新的要求。人大监督工作要在更高水平上实现“良法之治”，需要在全面总结监督法实施10年宝贵经验的基础上，按照新的标准、新的要求，统筹人大监督法制建设，发挥立法对监督体制、监督理论和监督实践的引领、推动和保障作用，广泛实现监督法制与监督工作的良性互动。一是厘清人大监督立法的基本路径。人大监督立法不仅应该总结提炼人大监督工作的丰富经验，而且要具有一定的前瞻性，谨防立法变成单纯的经验归集以致在新的问题和挑战面前被动应付。二是按照程序与实体并重的原则修改完善监督法，努力形成一部党委领导、人民代表大会和人大常委会主导，人民代表大会、人大常委会、人大专门委员会分层分级依法履行监督职责的制度架构。三是遵循宪法和监督法的规定、指引，适时分别制定有关人大监督的单项法律法规。比如，可将现行的监督法建构成为人大监督的综合性法律即基本法，同时配套制定有关预算监督、议案和建议办理、监督听证等专项法律法规，以进一步激活人大的监督职能，依法推动人大监督工作不断迈上新台阶，创造性回应党和人民对人大监督的工作的新要求新期待。

中国人大制度理论研究会特邀理事、十届全国人大常委会副委员长兼秘书长盛华仁出席会议并讲话。中国人大制度理论研究会理事长、十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生主持13日会议并作会议小结。中国人大制度理论研究会副理事长兼秘书长、十二届全国人大法律委员会副主任委员李连宁出席并主持12日会议。研讨会承办方，广东省人大常委会主任黄龙云和惠州市委书记、市人大常委会主任陈奕威出席会议并致辞。

（执笔：王德工）