全国人大信访工作座谈会涉法涉诉信访改革辅导报告

（2017年5月4日）

■周　涛

感谢全国人大常委会办公厅提供这个机会，就涉法涉诉信访改革的有关情况向大家作一个汇报交流。各级政法机关与各级人大信访部门在涉法涉诉信访工作方面，一直有着良好合作。特别是党的十八大以来，不论是从立法层面解决无限申诉难题，从政策层面起草中央涉法涉诉信访改革意见，还是推进改革措施落地，化解涉法涉诉信访疑难案件，全国人大常委会办公厅、法工委和地方各级人大常委会都给予了积极指导、支持和帮助。借此机会，向大家表示衷心感谢。按照会议安排，我重点汇报四个方面问题：一是为什么要实行涉法涉诉信访改革，二是涉法涉诉信访改革的主要精神，三是改革进展情况，四是推进改革的主要政策措施。在座各位都是这方面的行家里手，不对的请大家批评指正。

第一个问题：为什么要实行涉法涉诉信访改革

我国宪法规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。信访工作作为党的群众工作的重要组成部分，是党和政府联系群众的桥梁，是倾听群众呼声的窗口，是体察群众疾苦的重要途径。但实践中，信访自觉不自觉地变成了解决问题的一种重要渠道。在这样的背景下，信访居高不下。针对涉法涉诉信访问题高发的问题，各级政法机关开展了集中治理，解决了一大批历史积案，化解了一大批矛盾纠纷，为维护群众合法权益、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。但是，这种诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的状况，导致“信访不信法”“信上不信下”甚至“弃法转访”“以访压法”的问题越来越突出。我们都知道，法律上有一个基本理念，就是责任分担、风险分散。如果全国发生的大大小小的矛盾纠纷，最后都要到北京、到中央来解决，将会是什么状况？上述问题的存在，有历史原因，有文化原因，也有制度设计和工作上的原因。有的单位为了息事宁人，突破政策法律底线，简单地“花钱买平安”，结果引发新的信访问题。对涉法涉诉信访群众反映的问题，党和政府负有不可推卸的解决责任。但是，不管是非对错，不管政策法律，只是简单地花钱去“摆平”，往往难以“摆平”；即使“摆平”了一个具体问题，也往往容易“按下葫芦浮起瓢”，最终可能导致“大闹大解决、小闹小解决”的现象越来越严重。“闹”的本质是打破常规、放大诉求，企图以高昂的社会代价获取个体和眼前的利益。因此，无论是从维护社会和谐稳定的角度来看，还是从治国理政的基本规律来看，这种诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的状况，必须下决心予以解决。

司法作为维护社会公平正义的最后一道屏障，本来是为了定分止争、减少诉累的。但是，每年都有大批案件“终审不终”。究其原因，既有裁判质量不高、公正性合法性不强的原因，又有深层次的社会原因，还有涉法涉诉信访工作本身的原因。涉法涉诉信访存在的问题，严重影响司法功能和权威，长期下去，势必导致国家没有权威的裁判机制、没有公认的判断是非曲直的标准。这损害的不仅是司法权威和法律尊严，而且影响人民安居乐业和国家长治久安，严重干扰我国现代化进程。

大到一个国家、一个民族，小到一个单位、一个家庭，都应该有相对统一的意志，都应该有相对公认的判断是非曲直的标准。现代社会，相对统一的意志，相对公认的判断是非曲直的标准，就是法律。否则，国家就会四分五裂、一盘散沙。现在，各种矛盾很多，不同的利益诉求纷繁复杂，但矛盾的解决、诉求的张扬，最终还是要在规范的、法律的轨道上解决。这是治国理政的基本经验和规律。实事求是地讲，对于在规范和法律的轨道上解决问题，还缺乏广泛共识。要解决这个问题，既需要法律精神和法律思维的养成，也需要完善相关制度和机制。只有从制度和机制上采取倒逼的办法，对在规范和法律的轨道上解决问题的认识才能深化，法律精神和法律思维也才能尽快养成。要完善相关制度和机制，需要从最便于依法律按程序处理问题的领域着手，积累经验、形成示范。涉法涉诉信访领域，就是最便于依法律按程序处理问题的领域。因为政法机关作为执法司法机关，是距离依法律按程序处理问题最近的机关。对于依法律按程序处理涉法涉诉信访问题，政法机关的意愿最强烈，条件也最具备。从一定意义上讲，作为司法体制机制改革和信访工作的重要组成部分，涉法涉诉信访改革，肩负双重使命，既要为整个司法体制改革形成示范，也要为整个信访工作改革积累经验。改革过程中肯定会遇到这样那样的困难，但开弓没有回头箭，依法办事这个潮流不能逆。这既是全面推进依法治国的必然要求，也是维护最广大人民根本利益的需要，不仅有利于从制度机制上倒逼政法机关提高执法司法质量和水平，而且有利于推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。不仅对深化司法体制改革、促进政法工作法治化具有标志意义，而且对全面推进依法治国具有示范意义，是检验法治中国建设成效的试金石。这项改革只能成功，不能失败。

第二个问题，涉法涉诉信访改革的主要精神

党的十八大提出，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。2013年4月18日，中央政治局常委会对涉法涉诉信访改革意见进行审议，习近平总书记等中央领导同志，对改革的总体思路和具体措施，给予了充分肯定；对全面推进依法处理涉法涉诉信访问题，作出了重要指示。全国人大对“三大诉讼法”的修改，完善了申请再审程序，进一步规范了当事人行使申诉权利的路径，为在法治轨道内解决涉法涉诉信访问题，提供了法律依据。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，把涉法涉诉信访问题纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。2013年12月，中办、国办印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，明确了改革的总体思路、主要内容、配套措施和工作要求，是涉法涉诉信访改革的重要指导性文件。

改革涉法涉诉信访工作机制，就是要改变过去依靠行政主导、通过信访启动法律程序的工作方式，从根本上解决群众边打官司边上访、弃法转访、以访压法等有悖法治的问题。把涉法涉诉信访归口政法机关受理，依法按程序办理，依法维护公正结论、依法纠正错误裁决，保护合法上访、制止违法闹访，努力做到案结事了、息诉息访，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威相统一的目标。学习领会《意见》精神，要注意把握四点：

（一）诉访分离是这套新机制的根基。司法与信访是化解矛盾纠纷的两种制度设计。涉法涉诉信访主要是对政法机关法律处理意见不服而提出的申诉控告请求，本质是诉权问题，核心是法律问题。国家通过“三大诉讼法”等专门法律保障当事人申诉控告权利的行使，保障当事人诉求得到依法公正解决。诉访分离，就是要把涉及诉讼权利救济的信访事项，从普通信访体制中分离出来。涉诉的按诉讼程序、诉讼规则去处理；普通信访按信访条例、信访工作机制去处理。尽管改革前和改革后，涉法涉诉信访都是由政法机关处理，但启动条件、处理方法发生了根本性、实质性的变化。

（二）法治化是处理涉法涉诉信访问题的基本方式。新的处理办法是对处理涉及诉讼权利救济的信访问题，进行司法化改造，严格讲是回归法治轨道，按法治方式解决，不是另起炉灶建立一套新的法律制度。这就要求处理涉法涉诉信访的每一个环节都要依法按程序进行，作出的每一项处理决定都要合法有据。比如，在案件受理环节，要把符合条件的依法导入法律程序办理，而不是以当事人是否上访、党委政府是否交办为标准。案件办理环节，要依法纠正执法差错、依法维护公正结论，既不能因当事人闹访而随意更改司法结论，也不能有错不纠或者简单花钱买平安，要实现实体公正与程序公正的统一。结案环节，程序穷尽、反映问题得到依法公正解决的，就要依法退出法律程序，既不能让法律程序空转，有问题不解决；也不能任由当事人反复缠访、无限申诉，要把权利和义务统一起来。总之，就是要依法按程序处理到位，把问题在法律框架内解决到位。这是核心，也是基本要求。

（三）司法公信力的提升，是这项改革取得实效的根本。司法公信始于公正。我们把涉法涉诉信访纳入法治轨道、导人司法程序处理，就要保障群众合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。如果案件当事人得不到公平对待，该解决的问题得不到公正解决，群众就不会相信我们这套办法，就不会支持涉法涉诉信访改革。保障依法处理工作顺利推进、确保改革取得成功，根本的还是要做到严格执法、公正司法，让广大群众相信司法、信任司法，在全社会树立起司法的权威。这也决定了改革不可能一蹴而就，必须坚持不懈地抓下去。

（四）改进组织领导方式，是新机制有效运行的重要保障。把涉法涉诉信访问题纳入法治轨道解决，不是党委和政府对涉法涉诉信访撒手不管，靠政法机关单打独斗。《意见》指出，各级党委和政府既要坚持科学决策、民主决策、依法决策，减少因自身原因产生的涉法涉诉信访问题；又要排除对依法处理涉法涉诉信访问题的干扰，支持政法机关依法独立行使职权，维护司法机关依法作出的公正结论。各级信访工作联席会议要加强统筹指导，帮助政法机关解决涉及困难帮扶、人员教育疏导、案件出口顺畅等方面的问题。《意见》特别强调，中央政法委不再集中向下级党委政法委交办涉法涉诉信访案件，各级党委政法委重点是做好政策指导、执法监督、宏观协调。

第三个问题：涉法涉诉信访改革进展情况

为贯彻落实中央关于涉法涉诉信访改革决策部署，2013年全国政法工作会议，把涉法涉诉信访改革确定为政法系统的“四项重点改革”之一，中央政法委分4批部署各省（区、市）政法机关开展涉法涉诉信访改革试点。2014年初的中央政法工作会议，部署各级政法机关全面实施涉法涉诉信访改革，引导涉法涉诉信访问题在法治轨道上解决。按照孟建柱同志指示，中央政法委在深入调研的基础上，出台了关于涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见、执法错误纠正和瑕疵补正的指导意见、依法终结意见、建立国家司法救助制度的意见、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的意见等5个配套文件，中央政法单位制定了具体实施意见。自2013年试点以来，中央政法委先后四次召开全国性会议，对改革进行研究部署。2015年以来，中央改革办先后对国家司法救助制度、依法终结制度落实情况开展专项督查；中央政法委会同中央政法单位，对18个省（区、市）涉法涉诉信访改革情况进行督查，推动制度机制落地。

经过4年改革实践，各级政法机关积极探索，涉法涉诉信访改革取得了明显成效。一是科学规范、运转协调的涉法涉诉信访工作机制初步形成。各级政法机关按照改革思路，出台信访事项导入法律程序、依法纠错、依法终结等一系列配套制度，完善审查受理、内部运行、工作衔接、终结退出、司法救助、律师参与等机制，基本形成了依法处理涉法涉诉信访问题的工作体系。二是理性申诉、依法维权观念逐步被群众所接受。越来越多的涉法涉诉信访群众回归司法渠道反映诉求，愿意在法律框架下解决问题，切身感受到“闹”无助于解决问题，只有在法治轨道上才能更好地维护合法权益。随着群众信访趋于理性，过去那种死缠烂闹、围攻党政机关、扰序滋事等乱象得到明显改观，“弃访转法”的良好局面正在形成。三是解决涉法涉诉信访问题的质量效率稳步提升。各级政法机关坚持严格执法、公正司法，直面问题、勇于纠错，依法纠正补正了一批存在执法错误、瑕疵的案件，提高了执法司法公信力，让信访群众从中感受到了公平正义。四是涉法涉诉信访形势明显好转。经过努力，涉法涉诉信访持续上升的势头得到扭转，信访上行的趋势得到遏制。党的十八大以来，全国涉法涉诉信访总量下降12%。实践充分证明，涉法涉诉信访改革方向是正确的，实际效果是好的。

第四个问题：推进涉法涉诉信访改革的主要政策措施

尽管涉法涉诉信访改革取得了明显的阶段性成效，但我们也清醒地认识到，涉法涉诉信访改革正处于爬坡过坎的关键阶段，工作中还存在不少问题。有的部门、工作人员对改革的重要性、艰巨性认识不足，责任落实、制度机制落实还不到位，申诉难、纠错难、息诉难、退出难的问题仍然突出。涉法涉诉信访总量还在高位运行，老案、积案的比重还较高，集体访呈增多之势，如果化解不及时，可能引发连锁反应，甚至转化为社会风险、政治风险。党的十九大将于今年下半年召开，一些涉法涉诉信访群众将借机强烈反映诉求，境内外敌对势力千方百计加大对敏感涉法涉诉信访案件的插手、利用力度，我们面临的形势仍然复杂严峻，改革任务依然繁重艰巨，必须更加自觉地用法治思维谋划改革，用法治方式破解难题，坚定不移地朝着法治化的方向和目标迈进。

（一）降低门槛，破解入口不顺的问题。依法及时受理信访事项，是解决涉法涉诉信访问题的第一道关口。理顺入口，一是进一步完善便民利民措施，提高视频接访、网络信访的普及率、使用率，建立集控告、申诉、咨询、查询一体化的综合受理平台，形成“就近的来人访、远处的上网视频访、不方便的来信访”的接待受理格局。二是对信访人提出的涉法涉诉信访事项，符合条件的及时导入相应的法律程序办理。不得以是否符合再审、抗诉、依法纠错的情形作为受理条件，提高受理门槛；不得以瑕疵问题不影响案件实体处理为由，简单驳回，让群众求告无门。三是政法各单位之间、涉法涉诉信访部门与办案部门之间，建立健全衔接配合机制，既防止各单位之间相互推诿，在体外形成“堰塞湖”，又防止各单位内部处理不及时，形成“中梗阻”。

（二）坚持有错必纠，破解程序空转的问题。依法纠正错误、补正瑕疵，是依法处理涉法涉诉信访问题的核心要义。对于执法司法错误，应当依法启动法律程序予以纠正或重新作出处理；对于执法司法瑕疵，应当依法予以补正、更正，向当事人说明瑕疵问题不影响案件处理结果的理由和依据，消除当事人的误解。解决有错不纠的问题，一是完善疑难复杂信访案件的审查办理方式，对可能存在执法司法错误且久办不结、久访不息的，要采取更换办案人员复查、案件评查、异地复查、提级审查等方式，确保案件得到依法公正处理。二是严格落实错案纠正和责任倒查机制。对明知是错案，拒不依法纠正的，严格实行“一案双查”，不仅要追究原办案责任，也要倒查涉法涉诉信访办理责任。同时，要继续清理不合理的执法司法考评指标，建立健全正向激励机制，引导干警办好案，鼓励办案单位依法主动纠错。三是对依法纠正的错案、瑕疵案，开展个案讲评、类案分析、专项治理，倒逼严格执法、公正司法，从源头上减少涉法涉诉信访问题发生。

（三）规范国家司法救助工作，破解“大闹大救助”的问题。对因案致贫的当事人给予必要救助，是司法领域保障人权的重要举措。在各级财政部门的大力支持下，各地基本实现了救助有机制、资金有保障、工作常态化。下一步，重点要提高司法救助的规范化、标准化，充分释放国家司法救助的制度红利。一是严格掌握条件，不符合救助条件的，不得因闹访给予救助。二是把救助工作重心前移至执法办案阶段，逐步实现“因访救助”向“因案救助”转变，集中审批救助向及时救助转变，切实发挥救助资金的救急作用。三是细化各类案件的救助标准，解决“同案不同助”的问题，实现公平公正救助。四是探索建立司法救助与政府精准扶贫、社会帮扶的衔接机制，充分发挥各类救助制度的集合效应，防止当事人返贫上访。

（四）落实终结移交机制，破解出口不畅的问题。终而不结、无限申诉，是长期困扰政法机关的老大难问题，法律程序穷尽、诉求得到依法公正解决的案件能够有序退出，是涉法涉诉信访改革重要目标。对法律问题解决到位、执法责任追究到位、解释疏导教育到位、司法救助到位，经过中央、省级政法机关审核的信访事项，不再启动法律复查程序。终结的结果不是对信访人实施稳控，而是充分发挥我们的政治优势、组织优势，促使信访人回归正常生产生活。目前，各省级党委政法委正在牵头完善终结案件移交办法，明确接收单位及其责任，把教育疏导、矛盾化解、帮扶救助等善后工作落实到基层组织和具体责任部门，确保有人负责、工作到位。对终结工作不力导致缠访问题突出的、善后工作不落实造成严重后果的，要扣减综治考评分值，切实解决终而不结的问题。

（五）推行律师参与涉法涉诉信访工作，破解息诉息访难的问题。律师是社会主义法治工作队伍的重要组成部分，在解决涉法涉诉信访问题中具有身份中立、熟悉法律业务的优势，容易取得信访人信任。党的十八届四中全会提出，对不服司法机关裁判和决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。2015年6月，中央政法委出台了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见》，举办了专题培训班，明确了律师参与的主要任务：劝导信访人服判息诉、代理申诉、提出处理建议、协助信访人申请救助。近期，最高法、最高检、司法部出台了《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》。目前，全国省市两级政法机关基本推开了律师参与涉法涉诉信访工作，在促进息诉息访方面取得了良好效果。下一步，要在深化拓展和增强效果上下功夫。一是按照人员选用、运行机制、平台建设、经费保障“四个标准化”的要求，进一步规范律师参与涉法涉诉信访工作。二是大力推行律师代理申诉制度，鼓励和引导当事人委托律师代为申诉；对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。三是对律师提出的法律意见和化解建议，办案机关应当认真研究，依法有据的应当及时采纳。同时，积极动员“两代表、一委员”、专家学者、有威望的群众代表、媒体记者、心理咨询师等参与矛盾化解工作，形成多元化解机制，提高化解矛盾的透明度和公信力，提升化解息诉的效果。

（六）提高信息化水平，破解信访办理质量效率不高的问题。新一轮科技革命兴起，特别是互联网、大数据的广泛应用，为提升涉法涉诉信访工作科学化水平提供了新途径新手段。2016年，全国政法机关共办理网络信访39.4万件次、视频接访1.2万件次，既减轻了群众奔波之苦，又促进了赴省进京访形势的好转。目前，最高法、最高检、公安部已经建成本系统纵向到底的信访信息系统，实现了上下互联。下一步重点是提高整体应用水平。一是建立涉法涉诉信访网上处理机制，实现信访接待、受理、办理全程留痕，案件转办、结果反馈、监督考核网上运行，使每一个环节都在规范轨道内运行。二是加快建设政法系统信访信息综合处理平台，实现各系统互联互通、数据共享共用。三是整合来信、来访、网络信访、视频接访等各渠道信访信息，加强数据综合分析，用信息流引领业务流、管理流，增强信访工作的前瞻性和主动性。

依法解决涉法涉诉信访问题，离不开各方面的支持配合。各级政法机关将继续加强与各级人大信访部门的合作，建立起经常性的沟通联系、协作配合机制。也希望各级人大信访部门一如既往地支持政法机关的工作。有几点建议供大家参考：一是引导涉法涉诉信访群众依法按程序反映诉求，解决问题。比如，对来访反映不服公安机关不立案决定的、扣押涉案款物处理的，不服审判机关判决裁定的，引导信访人向原办案机关或其上级机关申请刑事复议复核、申请再审；仍不服的，可以引导信访人向检察机关申请监督；收到的群众涉法涉诉信件，按管辖权限转同级政法机关依法处理；已经依法终结的涉法涉诉信访案件，劝导信访人停访息诉。这方面，政法机关将给予积极支持，对已经终结的涉法涉诉信访案件，中央政法委将及时通报全国人大信访局。二是通报异常敏感信访信息。对可能形成规模性聚集上访的、可能引发极端事件的苗头信息，可能引发媒体炒作的涉法涉诉信访案件，及时通报当地政法机关；对在人大机关闹访滋事不听劝阻的，通知属地公安机关出警处置。三是合力化解缠访案件。对一些反复缠访、社会影响大的涉法涉诉信访案件，可根据案件情况，向办案机关提出化解建议；应办案机关请求，共同参与或者邀请人大代表参与听证会，促进息诉息访。四是提出相关建议。结合群众来信来访情况，对政法机关涉法涉诉信访工作中存在的突出问题和困难，及时提出改进工作的建议；对执法司法中存在的普遍性问题，可建议常委会开展执法监督；对法律法规不完善的，建议常委会或相关部门纳入立法计划，推动问题得到解决。

最后，再次感谢各级人大常委会及信访部门多年来给予政法机关的指导、帮助和支持。我就汇报这么多，谢谢大家！

（作者系中央政法委政法队伍建设指导室副主任）