司法权独立行使与司法统一是中国法治发展必须解决的问题。在理论上，这两个问题具有完全相同的性质，即它们的产生都源于现行政治体系的结构关系之中，因而问题的解决也必须诉诸相关体制的改革。如果说司法权独立行使主要是一个政府权力横向配置问题的话，那么，司法统一则主要是政府权力纵向配置的问题。这个问题目前的表现是地方司法机关在组织关系上严重地受制于同级的其他党政机关，它不仅在管辖区域上与这些党政机关完全重叠，而且在人、财、物等重要问题上也依赖于它们，这种制度现状无疑强化的是司法权的地方化。我国现行的司法组织关系具有两个显著特点：一是党政部门对司法机关组织上的主导性；二是横向的司法组织关系配置，即各级地方政府均享有相应的司法行政权。[3]这两方面的特点是相辅相成的。从渊源上看，这套体制与我国的政治传统存在着太多的密切联系，即由于历史上发达的官僚政治使我们今天处理司法问题也会非常自然地强调行政化的方式。因此，现行司法组织体制实际上是我国整个政治系统行政化倾向的一部分或一个缩影。
【《旧唐书》后晋·刘晌等】但立直标，终无曲影。
【译文】只要立的标杆是直的，就不会照出弯曲的影子。
目前，理论界普遍对我国长期施行的司法组织体制提出了质疑，认为这套体制与司法的职能存在着不适应、甚至矛盾的方面。从理论上说，任何国家的司法机构及其人员都存在着诸如机构设置、人事、经费等组织和行政管理事务，但这种组织方式必须适应司法的职能要求。而我国长期施行的司法组织体制在当前的法治发展进程中则表现出了明显的不适应。这集中反映在违反司法职能的内在要求，基本上将行政机构设置及管理的一套贯彻于司法系统；与此相关，缺乏严格规范约束的行政对司法的人事、经费等管理关系使司法权独立行使缺少必要的条件。就法院的情况来看，由于公务员本来就属于政府部门管理，从而使地方行政领导实际握有法院公务员的升迁选拔大权，也相应具有干预法院的审判工作的能力。[4]因此，在我国具体的情形中，值得关注的问题有三个：一是司法组织关系的纵向配置问题，即司法行政权应隶属于中央，还是隶属于中央和地方；二是司法组织关系的横向配置问题，即司法与行政之间的关系问题；三是司法机关内部的人事管理的行政化问题。此三者同是中国司法改革必须面对和解决的。
就世界各国的相关体制来看，在纵向上司法行政权配置于中央是世界各国的通例。但在横向上，它的归属则存在着多种模式。有归属行政部门的，最典型的如法国。法国政府设司法部，该部的主要职责之一就是负责法院的人事管理，诸如法官的任命、指派、临时调动、日常管理，其他司法工作人员的招聘、任用和管理，制定各项人事工作规章条例，培训各种司法人员等。[5]德国的情况也与之类似。有主要归属于司法部门的，如英国。在英国，大法官负责全国司法行政工作，他的主要职责包括向英国女王提出法官人选，任命各巡回区的司法行政长官，并定期召集司法行政长官会议，并决定法官的增补和调配等。也有分属于司法或行政部门的，日本的情况大体如此。在日本，内阁和高等法院共同行使着下级法院法官的人事任免权。尽管各国的情况各有不同，但在一点上则是完全相同的，即除了联邦制国家司法行政权分属于联邦和联邦单位两级的有关部门外，该权力都无例外地属于中央有关部门。这样一种制度安排的好处在于它使司法与行政、司法与地方的关系简单化了，有利于司法独立于行政。与各国相比，显然我国的司法行政权在归属上是不具备这一特点的。
【《言事书》宋·王安石】豪华尽出成功后，逸乐安知与祸双。
【译文】追求安逸舒适的生活都是在大功告成之后，可谁又知道，安逸享乐却与祸患成双结对。
针对我国司法行政权归属于四级政府的做法，学界所提出的解决方案同样倾向于变这种横向的管理关系为纵向的管理关系。如上所述，这是世界各国的共同做法。但是，司法行政权是统一至中央，还是统一至省和中央两级？以及是归属于司法机关，还是归属于行政机关？这些问题都是需要认真研究的。在学界，重新配置司法组织关系是学者们普遍关注的一个问题，就此人们提出过种种各具特色的方案：有一些学者提出应建立具有压倒优势的单一的国家司法系统，在全国分设最高人民法院、高级人民法院和中级人民法院，三级法院均由全国人大产生，法官全部由全国人大常委会任免，各级法院在人、财、物上完全脱离地方，司法行政权均由最高人民法院和中央行政机关行使。但是，为了避免中央控制超限，基层人民法院作为地方法院应予以保留，它仍由县级人大产生，掌管地方司法事务，同时在审级上作为国家的基层法院。也有另一些学者提出应将司法区与行政区分开，打破行政区对司法区的统辖关系，建立中央和地方两套司法系统，中央设最高法院、巡回上诉法院和初审法院，地方设高级法院、上诉法院和初审法院。这两套司法系统的司法行政权包括经费供给分属于中央和各省、自治区和直辖市，中央法院系统和地方法院系统实行分权管辖。[6]
根据我国的国情，联系司法经费供给体制的改革，司法行政权宜归属于省和中央两级并在司法机关与行政机关之间进行适当分配。具体的方案是我国现行的四级司法机关中，基层人民法院和人民检察院、中级人民法院和人民检察院两级的司法行政权归属于省、自治区和直辖市，其余上两级归中央；与此相适应，法官和检察官的任命和监督分属于省级人大和全国人大；扩大国务院司法部和省级人民政府司法厅局的职能，使其延伸至法官、检察官的编制、考试、录用、培训及日常人事管理，预算编制及其执行；司法机关保留对法官、检察官的奖惩权。
与上述这些方案相比，本改革方案的特点和理由是：
第一，这是一个充分考虑到我国国情特殊性的方案。若像许多学者建议的那样将全国法官的人事任免都交由全国人大，司法行政权交由最高人民法院和国务院的话，可以设想数以十万计的法官任免和行政管理集中于中央机关是一件既不科学又不实际的事情。对司法机关的行政管理实行纵向化的改革是正确的，但这种改革必须符合中国独具特色的国情。
第二，这是一个主要倾向于纵向化管理模式的改革方案，也是一个能够有效抵制司法权地方化而倾向于司法体制“国家化”方案。[7]它应该能够应对法治发展条件下的司法与行政、司法与地方的规范关系。中央对高级人民法院和人民检察院的直接管理，切断了这一层级司法机关与省级机关的行政关系；同样，基层和中级人民法院和人民检察院按行政隶属关系集中由各省、自治区和直辖市直接管理，也切断了这两级司法机关与县、地或市的行政关系。这样，在全国司法区大体不变的情况下，这种做法可以带来以下结果：可以强化全国法制的统一，避免由于现行体制条件下司法机关过于分散的行政隶属关系所造成的地方保护主义；可以使司法机关远离同级政府和人大而获得独立，强化司法的政治监督功能；司法机关的政治地位获得了提升，更加符合宪法的规定。
【《旧唐书》后晋·刘昀等】欲无极限，祸乱生焉。
【译文】人的贪欲是没有极限的，祸患即是从中产生的。
第三，这是一个充分考虑到改革与现行司法体制相衔接的方案。改革方略的选择无疑应优先考虑充分利用现有的体制资源，拟议中的改革是在基本上不改变现行的司法系统的条件下，诉诸政治系统内与之相关的结构关系的变迁实现的。这与许多人主张的司法经费由中央和省级财政承担的建议不谋而合。[8]四级司法机关的设置大体不变，但所有各级司法机关的行政关系都发生了变化，其中地方三级则发生了根本的变化。在实践的基础上，该方案使学者们所提议的司法区的重新设置成为一件较为方便的事情，由于高、中级司法机关在行政上都分属中央和省管辖，因此可以根据实践的需要重新安排省际间和各省内部的司法区，或者在条件不具备时，可仍保留现行的司法区。
第四，这是一个照顾到我国法制的现状和改革策略的方案。中国近代法制的生成过程受到大陆法系的较大影响是一个人所共知的事实。而在大陆法系的国家中，司法行政权归属于中央行政机关则是通例。从各国的实践来看，这样的安排与整个制度是相容的，由司法行政机关负责法官、检察官的编制、考试、录用、培训及日常人事管理，预算编制及其执行等行政事务，有利于强化对司法人员及经费的规范化管理，也有利于从组织上保障司法权能的有效行使。因此，鉴于我国国情，将目前分散于各级党政部门中的司法行政权集中起来，统一授予中央和省级行政机关行使是与我国目前的法制现状相适应的。但是，为了使司法机关不至于过多地受制于行政机关，司法机关必须保留适当的行政权，比如对法官、检察官的奖励和惩戒的权力等。同时，司法机关必须对行政机关所享有的司法行政权进行严格的法律限制，行政机关不得享有对司法人员的惩处权力。其中，后一方面是尤为关键和重要的，就各国的情况来看，司法行政权要么主要归属于司法机关内部，要么主要归属于司法机关外部，而无论哪一种情况都必须使其制度化和法律化，否则司法职能都会受到不当的干扰和影响。目前的理论似乎存在这样一种倾向，即为了使司法脱离行政的羁绊，司法管理体制的纵向化改革应将大量的司法行政权转移至司法系统，认为这样就可以保障司法的独立，这实在是一种误解。如果转移到司法系统的司法行政权缺乏必要的法律限制的话，司法权独立行使同样是一句空话，并且，由于过多的行政事务可能还会影响司法机关正常的司法职能。
【《旧唐书》后晋·刘昀等】从政者皆知廉耻，浮竞自止。
【译文】为官为士者都知道廉耻，浮夸攀比之风自然会被遏止。
【注释】
[1]马骏驹等《当前我国司法制度存在的问题与改进对策》，《法学评论》1998年第6期。
[2]［美］吉尔伯特·罗兹曼主编：《中国的现代化》，江苏人民出版社1998年版，第268页。
[3]这里的司法行政权指的是组织、管理司法机关及其人员的权力。它与我国目前司法行政机关所享有的权力在性质上是相同的，但在范围上则是不同的。
[4]王利明：《司法改革研究》，法律出版社1999年版，第167页。实际上，司法机关的公务员管理更多地涉及党政关系。
[5]参见肖扬主编：《当代司法体制》，中国政法大学出版社1998年版，第127页。
[6]请参见蔡定剑：《历史与变革》，中国政法大学出版社1999年版，第396－397页；钱颖一：《市场与法治》，《中国社会科学文摘》2000年第4期。
[7]针对中国司法权地方化的问题，有人建议修改宪法，增设“中华人民共和国的司法权属于国家”条款。参见刘作翔：《关于司法权和司法体制的宪法修改意见》，《法学》2013年第5期。
[8]参见李少平：《关于司法体制改革的几点思考》，《环球法律评论》2013年第2期。
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