云南建设国际国内河流上游生态屏障和生态补偿机制法律问题研究

云南建设国际国内河流上游生态屏障和生态补偿机制法律问题研究

一、课题研究的意义和价值

近年来，由于水灾害、水污染、水资源短缺日益严重以及水生态问题日益突出，水资源的环境问题正成为影响我国经济发展的制约因素，也成为国际国内用水纠纷的源头。

云南省的水资源丰富，省内有六大河流流域，但是由于其特殊的地理位置，这些河流中大都是国际和国内河流的上游。因此，建设云南国际国内河流上游生态屏障和生态补偿法律制度具有十分迫切的现实意义和极为深远的战略意义。云南地处我国西南边陲，经济水平比较落后，为了建设小康社会，水资源的开发利用是推动云南经济发展的一条途径。因此，如何合理利用和保护河流成为一个现实而重大的问题。河流上游地区摆脱贫困、经济社会走上可持续发展道路的根本和基础是搞好生态环境建设，生态屏障是西部大开发中的一个关键和切入点，是我国河流中下游地区和整个流域经济社会可持续发展的基本保证，关系到我们整个国家和民族的生态安全和可持续发展。同时，云南省河流上游搞好生态建设，维护良好的生态环境，也是营造良好国际环境的必然要求。

二、研究成果的主要内容、重要观点或对策建议

(一)研究成果的主要内容

该课题回顾了云南省河流生态自然环境状况以及存在的主要问题，对珠江流域上游生态屏障和生态补偿案例进行分析和考察;阐释了流域上游生态屏障和生态补偿制度的理论基础、生态屏障与生态补偿的关系，建设云南省河流上游生态屏障中生态补偿制度的分析框架、国内外流域综合管理中的生态补偿制度、我国现行生态补偿的法律制度安排与存在的问题，并提出了建立云南省河流上游生态屏障和生态补偿制度相应的法律制度构想和政策建议。主要包括以下六个方面的内容：

(1)云南省河流资源及其主要问题。

(2)建立云南省河流上游生态屏障和生态补偿制度的意义、目标和原则。

(3)建立河流上游生态屏障和生态补偿的理论基础。

(4)国外流域生态系统综合管理中生态补偿法律制度。

(5)珠江流域上游(云南段)生态屏障补偿案例分析。

(6)建立生态补偿机制的法律制度构想。

(二)研究成果的重要观点或对策建议

(1)生态屏障和生态补偿之间存在直接关系。生态补偿为生态屏障建立提供有效的资源配置机制，是基于流域生态系统服务功能所提供的生态产品、调节功能以及生物多样性的保护。建设生态屏障的目的是为了维护生态系统的良好状态，这说明生态屏障的建立是需要一种科学可行的经济途径作为后盾或者支持的，由于生态系统的公共物品属性要求经济的可行性，而生态补偿制度建立是保障生态屏障建立的经济可行性的科学途径之一，是一种资源配置方面的制度供给和运行机制，有效的生态补偿机制将为生态屏障的建设提供经济支持。

(2)流域上游生态补偿的提出是社会经济发展与生态环境保护矛盾相互作用的必然结果，在我国已经具备政治、经济、社会和法律基础。虽然，我国目前关于生态补偿的法律制度还有待完善，但在实践中，已经探索出国级、省级、流域(区域)的不同补偿形式。通过政府、市场以及社会的不同调节机制进行生态补偿，并构成了以国家、政府补偿为主，流域(地区)以及社会补偿为辅的生态补偿体系。

(3)建立生态屏障是基于生态服务系统理论和生态系统恢复理论;公共物品论、外部性理论、生态服务功能价值理论与生态资本理论共同构成了生态补偿的理论基础。

(4)由于流域综合管理是将河流自然属性和经济社会属性融为一体的系统工程，是社会经济发展到一定阶段的必然产物，因此已被越来越多的国家和地区所接受，并体现在水资源管理的立法和实践中。流域是一个特殊的区域，建立河流上游的生态屏障和生态补偿制度必然与流域综合管理有着密切的联系。课题认为，生态屏障和生态补偿制度是流域综合管理的重要组成部分，其最终目标是一致的。

(5)课题提出，流域综合管理的前提条件是流域立法与流域管理机制的设立。从世界流域管理的立法模式与管理机制来看，虽然具体的形式必然受到一个国家政治制度、民族状况、历史、文化传统等客观因素的决定和影响，但是其目标是一致的，就是要实现生态效益、经济效益与社会效益的协调，即保护流域水资源生态系统的良好状态，促进水资源合理与可持续利用，实行水资源权益分配的公平。

(6)通过对珠江流域上游生态屏障建设和生态补偿分析，得到的结论和建议：一是应建立珠江上游生态屏障。首先要合理划分流域生态环境功能区，并设立合理的分区保护目标;其次是实施生态恢复和保护工程以改善区域生态环境。二是应建立珠江上游生态补偿法律制度。主要有：确立流域生态补偿的利益相关者是建立相关法律制度的基础，由于流域水资源涉及的受益者和保护者范围难以精确确定，因此将相关利益者分为政府、经济部门和社会三个部分;确立生态补偿的依据和标准要考虑四个方面的因素：机会成本、生态服务价值的增加量、最大支付意愿和水资源价值;确立生态补偿的途径，构建多渠道、多模式的补偿体系。

(7)云南省河流上游生态补偿制度建立的分析框架包括生态补偿的基本原则、补偿范围的确定、补偿主体和责任的确定、补偿方式、补偿标准和依据以及补偿机制的建立等六个方面。

(8)提出建立云南省生态屏障和生态补偿的法律制度和政策建议。

法律制度构想有：明确生态补偿的性质是保护自然资源和生态系统，实现社会、经济和生态价值的利益公平和可持续发展;生态补偿的原则应包括可持续发展原则、公平原则和区域间利益协调原则;构建生态补偿税收、财政、价格的价值体系，体现生态系统的功能价值;规定生态补偿法律关系的主体、客体和内容，明确法律实体制度;规定具有经济、社会以及技术上可行的程序制度，以保障生态补偿制度的贯彻实施。

政策建议：生态补偿机制的建立应从实际出发，因地制宜，逐渐推进;实行流域综合管理，通过政府政策的积极调控和市场需求的调节机制，构建保护上中下游相关利益者合法权益的激励机制和信息反馈平台，促进公众参与，建立流域生态屏障和生态补偿利益互动与共享机制;加大政府政策支持力度，改革现行财政税收制度，建立明确的水权体系，加强流域的协作，完善生态补偿的途径，推进流域补偿市场化和社会化的进程。

三、研究成果的学术价值、应用价值及社会影响和效益

随着经济社会发展，生态屏障和生态补偿是人们对于环境保护、经济社会发展以及实现社会公平的重新思考后的必然结果。由于云南省内河流兼具特殊的地理位置和流域共有的特性，因此该研究成果将生态屏障与生态补偿置于云南境内国际国内河流上游的条件下进行研究，其具有典型性。对于我国流域上游生态环境保护和生态补偿制度进一步研究提供一个有益的参考，对于研究流域多元利益平衡以及跨国流域的地区国之间的关系和政策具有重要的学术价值。对于云南省实现国际国内河流上游地区生态安全和社会发展有着不可忽视的应用价值。同时，研究云南省生态屏障和生态补偿法律制度建立对于保护流域上游直接利益关系者合法权益，促进生态恢复和保护工程实施，实现环境、经济和社会效益的协调统一有着现实的社会影响和效益。

课题名称：云南建设国际国内河流上游生态屏障和生态补偿机制法律问题研究

课题负责人：宋　蕾

所在单位：昆明理工大学

主要参加人：张淑兰　杜　琪　潘　明　苏　倪　刘翰聪

　　　　　　黄　莎

结项时间：2009年10月30日