“负面清单”管理放开市场的“腿”

南海“三单”管理改革，杜绝行政审批自由裁量过大

近日，央视《新闻联播》以“广东佛山：负面清单让政府服务提速”为题，介绍南海负面清单、准许清单、监管清单“三单”管理改革经验，并评价其“让民众切实感受到行政审批制度改革就是真金白银”。今年年初，央视《新闻直播间》也对此进行了长达18分钟的详细报道。

南海“三单”管理改革为何如此引人关注？南方舆情研究院近日组织专家、记者到南海调研发现，“三单”管理使审批规范化、标准化，真正实现了“无差异审批”，杜绝了审批自由裁量过大、审批依据不清、审批标准不公开等现象的发生，收紧政府的“手”，放开市场的“腿”。

负面清单　清单以外领域充分开放

投了几千万元，结果最后汇总的时候，方方面面都得不到验收，设备就不能上岗，企业的投资就白白浪费了。蒙娜丽莎有限公司负责人张旗康说：“公司引以为傲的全国首条新型陶瓷薄板生产线，就在半年前还只能趴在仓库里。因为新项目上马涉及到发改、环保等多个部门近10项审批，哪一个环节出了问题，损失都难以估量。”

过去，什么项目能投资，什么项目不能投资，并没有清晰的边界。行政审批过程中，批不批、批给谁、什么时候批、批多少，政府部门可以进行微观干预和自由裁量，这就限制了市场“决定性作用”的发挥。

党的十八届三中全会提出要加快转变政府职能，深化行政审批制度改革；建立公平开放透明的市场规则，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。佛山市也要求南海“在探索负面清单制度的基础上，通过行政审批业务流程再造和运行模式创新，全面提升行政审批公开透明和便捷高效水平”。

2013年12月，南海开出全省首份行政审批“负面清单”，以清单方式明确列出南海辖区内禁止和限制企业投资经营的行业、领域、项目等，清单以外则充分开放，企业只要按法定条件和法定程序注册登记、申请审批或备案即可投资经营。

南海区行政服务中心副主任高向伟说，“各镇街、各部门对现行涉及审批的政策法规文件进行全面梳理，经初步整理，已梳理出第一、二批负面清单，共6大类1196项：其中17项涉及区域发展；10项涉及环境保护；企业投资项目限制类228项，禁止类525项；外商投资产业限制类122项，禁止类38项。”

有专家表示，“负面清单”推出后，减少了政府的直接管制，降低了经济运行成本，释放出重大制度红利。

准许清单 倒逼审批标准化规范化

在开出“负面清单”的同时，南海还开出了“准许清单”。准许清单属于政府审批服务范畴，列明政府职能部门根据公民、法人或者其他组织的申请，经审查，赋予某项权利、免除某项义务、准予从事特定活动的项目。

既然已有“负面清单”，为何还要推出“准许清单”呢？南海有关部门负责人说，“准许清单”其实是一份“指引清单”，通过严格的指引，对审批权限进行透明和弱化，从而做到对符合申报条件的项目“逢报必批”。

过去，由于审批要件和程序繁冗、指引不清晰、自由裁量空间较大、程序不够规范等原因，容易造成对企业的监管缺位和越位情况的发生。有了“准许清单”的指引，对企业应实施何种审批条件便一目了然。南海对各审批职能部门实施的行政审批制定审批业务标准，把准入资格条件格式化，把审批要求、前置条件罗列清楚，申请人只要严格按照审批标准的步骤要求办理，就一定能通过审批。

目前全区710大项（1304个小项）的行政审批服务事项的标准草案已形成。各部门都要严格按照准许清单中的指引实行行政审批，做到审批规范化、标准化、真正实现“无差异审批”，杜绝审批自由裁量过大、审批依据不清、审批标准不公开等现象的发生。

高向伟说，企业和群众也可对照“准许清单”，对有关部门的审批行为进行监督，一旦有疑问，可通过微博、“81812345民声服务热线”等渠道及时提出质疑，做到网络倒逼权力规范运行。“这既能倒逼政府审批规范化，也能倒逼企业、群众申办事项规范化。”

监管清单　对企业实行分级分类管理

按照“负面清单”非禁即入的模式，只要不属于“负面清单”禁止或限制的领域企业均可进入，这就降低了市场准入门槛，将事前监管转向了事中与事后监管，加大了后续监管的难度和压力。当准入门槛降低后，市场主体会更多，市场行为的自由度更大，如何做到有效的后续监管？

南海推出了“监管清单”，列明政府职能部门制定或执行的各种审批后续监管措施，包括分级分类管理措施、黑名单管理措施、行政执法职权目录等。

黑名单管理是指把违法违规企业的基本信息记录备案，然后进行惩戒和规范企业生产经营的措施。南海区积极探索差异化管理模式，为规范部门监督管理和执法，对列入监管清单的项目也进行初步整理，目前已梳理出分类分级管理22类，涉及餐饮服务、网吧、医疗机构、房地产开发企业资质等，监管措施46类，涉及食品安全、安全生产、环境保护、企业经营等。

实施“监管清单”后，南海对企业实行分级分类管理。对诚信较好的企业可减少监督检查的次数，给予更宽松的营商环境。而对诚信较差或因违规违法列入“黑名单”的企业实施严管，维护社会经营环境的公平。

今年，南海还将推进部门执法上网，届时所有部门的行政执法过程包括立案、调查、结论等都将上网公开，做到权力运行受监控，操作流程受约束。

据介绍，南海将对“三单”实行动态管理，根据法律、法规、规章和政府有关文件的公布实施、修改和废止调整“三单”。

南方舆情研究院特邀专家点评：“三单”管理提供合作多赢的改革方案

华南理工大学公共管理学院刘红波讲师：南海区实行的“三单”管理是一种行政审批制度的创新性设计，为政府、企业和民众提供了一个合作多赢的改革方案。“三单”管理制度的可贵之处在于其理念的先进性和现实的可行性。政府通过依法依规的深入自查，划定了权力行使的边界，并将其透明化、规范化、标准化运作，从根本上解决了行政审批纷繁杂乱的问题，极大地提升了政府的办事效率，充分地释放了市场活力，从源头杜绝腐败现象的发生。

“三单”管理较好地理顺了四大关系：首先是政府与市场的关系，负面清单倡导的“非禁止即允许”的思路大大压缩了过度审批的空间，统一了市场准入的标准，是一次政府（看得见的手）与市场（看不见的手）的“握手行动”；其次是审批与监管的关系，审批的流水线式运作及宽进严出的监管理念，改变了重审批轻监管的弊病；第三是政府部门间的关系，对利益关系的深层调整，有效解决了部门利益碎片化状态，为部门间协同办公创造条件；最后是技术与制度的关系，审批职能的梳理与审批流程的再造为网上办事提供了前提和基础，是网上高效办理的关键。“三单”管理制度创新可谓既触动了利益，又触动了灵魂。南海推进的这种自我革命，必将在全省产生积极的连锁效应。

（南方日报记者雷辉、通讯员伍新宇，《南方日报》2013年4月10日A06版报道）