金融行业负面清单管理的转变

建议上海组织研究项目小组，组织编撰两份内部版金融服务业负面清单和一份民间资本进入金融业报告。一是用于向中央政府建言献策，为未来投资协定以及自由贸易协定的金融服务业负面清单提供政策建议，二是摸清当前金融开放真实状况，对比未来达成的负面清单结果，以利于未来率先推进开放措施。

中美BIT谈判负面清单已经第二次交换要价，这意味着中国未来负面清单要价一定是不断缩减，在这个阶段，上海市层面编撰金融服务业负面清单还有意义吗？是否为时已晚？基于以下原因，笔者认为上海金融服务业负面清单的编撰为时未晚，且认为这是一项需要持续推进的工作：一是在谈判过程中，减少一项限制措施，可能会允许增加另一项不同类型的保留措施，例如减少的一项是比较受到关注的股权限制，而增加的则可能是具有一定弹性操作空间的保留措施，但可接受度仍然更高。因此，未来谈判的出价和让步过程，并非简单的缩减负面清单长度，还可以适当增加弹性的限制措施。二是即使中美BIT谈判已经完成，但负面清单仍需不断完善。中国自贸区战略正在大力推进，中美BIT负面清单仅仅是中国对外签订的第一份负面清单，未来要签订更高标准的如包括了跨境服务贸易的贸易协定，因此需要不断更新和完善中国的负面清单。

两份金融负面清单和一份民资金融业报告的具体建议如下：

1.编撰”现状版负面清单”，真实全面反映当前各金融细分行业开放现状

该负面清单不反映中国的出价意愿，仅真实全面反映当前各金融细分行业开放现状，主要建议包括：

一是在格式上要符合国际标准：（1）单一附件作为金融服务业负面清单；（2）可包括前注和介绍性解释；（3）每一项措施要按照国际协定标准细化，包括所有项目，特别是每一措施的法律法规依据。

二是在内容上要追求完整性，全面覆盖所有金融服务业。虽然按照国际协定的细化程度，中国金融服务负面清单会很长，但为争取谈判的主动性，内部清单应首先追求完整性，其次再考虑缩减数目。这是因为，负面清单实际上很难做到压力测试，在中国负面清单处于试验阶段时，外资不可能特意提出实际上中国政府无意开放的领域，只有通过完整全面的负面清单，才能对谈判出价中所隐含的开放承诺有更清晰彻底的认识，避免未来出现非本预期中的开放。

2.编撰”建议版负面清单”，为未来的金融服务业开放措施建言献策

与“现状版负面清单”不同的是，“建议版负面清单”应包括以下内容：

（1）提出开放措施和限制措施的政策建议，并论证依据。论证依据包括金融具体行业市场结构现状、市场竞争状况以及现行金融监管法律法规现象，论证开放的风险，或就采取限制措施提出逻辑依据；（2）区分两类不符措施，将最敏感的限制措施纳入未来可采取新的或更严格限制的保留措施类型；（3）设计具体承诺表，为部分开放措施设置过渡期，过渡期设置要以国内具体行业现状、法律法规以及行业规范制度现状等为依据；（4）设计更具弹性化的不符措施，包括关于国有金融机构的保留措施、关于资本转移条例的例外情况，为未来金融改革提供预留更多政策空间。

对于“建议版负面清单”，本报告基于上文的一些投资贸易协定分析和未来金融开放规划战略，提出如下一些政策建议供参考：

第一，“建议版负面清单”应充分借鉴国际上已经签订的贸易投资协定的负面清单经验，设计一些技巧，缩减负面清单的同时，为国内监管争取相当程度的自由裁量权，为未来金融改革留足政策空间。一些例子包括：（1）充分利用负面清单解释性说明和前注。韩国在韩美自贸协定前注中包括了一条非常强的市场准入要求，值得借鉴，其明确：若要在韩国设立或获取具有控制性权益的金融机构，外国投资者必须在其母国控制或拥有一家属于同一金融服务子行业内的金融机构。这一条能合并涵盖中国当前自贸区负面清单中相当部分的保留措施，特别是要求外国投资者金融机构类型的措施。这不仅有效缩短负面清单长度，又丝毫不减弱对外资的限制措施。（2）适当使用定性标准和模糊化语言，如借鉴韩国、新加坡经验，审批核准包括母国监管质量、导致不合理控制、影响金融体系稳定等定性标准。要求投资者为国际认可金融机构来代替目前过多且存在不合理性的经营年限限制，留存政策改革空间的同时，增加政策弹性。（3）采取具有弹性化但又有一定灵活度的限制措施。例如对于股权比例限制，可以作适当松动，但外资股权比例到达一定门槛，需要得到相应金融监管部门或国务院的审核。

第二，应特别关注一些目前专营的金融服务以及一些新兴金融业态。这类业务目前很可能不属于“一行三会”监管的对象，可能会被忽略。一是一些专营的金融服务，这类服务提供者多与政府相关，目前尚未完全产业化，容易被忽略，如交易所、清算所以及类似如地方政府组建的股权交易中心；二是一些尚未纳入“一行三会”监管的新型金融服务提供者；三是未来可能出现的一些新型金融业态，例如目前中国正在考虑立法的金融控股公司。

第三，从长期看，应持续更新编撰“建议版负面清单”。未来中国金融业必然不断开放，中美BIT负面清单是中国对外签订的第一份负面清单，这仅仅是一个开始。随着未来中国自贸区战略的不断推进，中国金融业将包括跨境提供金融服务的开放，也将包括资本市场的大幅开放，因此，“建议版负面清单”不只是用于目前的中美BIT，可能还会用于未来中美自贸区协定或与其他国家的高标准国际贸易投资协定。

3.编撰关于民间资本进入金融业的报告

根据“以开放促改革”的目标导向，在开放的同时，必须同时关注国内民间资本进入金融业存在的各种法律法规上的和其他隐形的障碍，避免出现民资需要“曲线救国”的问题。因此，上海在举全市金融各界之力，拟定针对外资的负面清单之同时，应同时持续关注国内民间资本在各金融行业中的现状。实际上，民间资本进入金融业的报告与负面清单拟定密切相关。例如在过渡期设置上，就需要考虑国内民间资本进入的法律障碍和其他隐形的障碍。

4.操作建议

之所以为“一箭三雕”，在于这三份报告所需要收集的资料信息重叠，所需要的专业人员重合，同时三份报告在论证上互相影响。具体操作上，建议组成一个由业界、学者和金融监管部门组成的项目小组，集中若干个月时间，专职拟定对未来谈判出价具有重要参考意义的金融服务业负面清单和关于民间资本进入金融业的报告。

项目研究小组的成员构成应注重多元化，需要不同的研究视角，既要有推进金融不断开放的声音，也需要保护或培育国内产业或者防范金融风险的意见；既要有来自金融实务部门和金融研究领域的专业人士，又要有来自国际法律领域的研究人员。