上海负面行为清单

《总体方案》中“加快政府职能转变”不包含“负面清单管理模式”，相应内容包含在“扩大投资领域的开放”；《深化方案》将“负面清单管理模式”作为“加快政府职能转变”的首要措施，提出“探索建立负面清单管理模式”，具体内容为“推动负面清单制度成为市场准入管理的主要方式，转变以行政审批为主的行政管理方式，制定发布政府权力清单和责任清单，进一步厘清政府和市场的关系。强化事中事后监管，推进监管标准规范制度建设，加快形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系”。基于以上方案内容，结合政策文本的内容分析，构建的“负面清单管理模式”政策执行框架见图3.2。

图3.2　“负面清单管理模式”政策执行框架

在此基础上，将各部门出台的政策与执行框架的关键举措逐一匹配，在明确政策目标与分析政策执行基础上进行政策效果评估，各项政策归类统计见表3.7。

表3.7　“负面清单管理模式”政策归类统计

推动“负面清单管理模式”相关政策效果如下：

1.负面清单

上海市人大出台的《中国（上海）自由贸易试验区条例》、上海市人民政府出台的《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》，对“负面清单”的实施都做出了相关规定。上海市人民政府连续出台了2013版、2014版负面清单。作为推进“负面清单”的有效保障，上海浦东新区政府出台了“权力清单”和“责任清单”，上海海关发布了《中国（上海）自由贸易试验区海关行政权力清单（2015版）》和《中国（上海）自由贸易试验区海关行政责任清单（2015版）》。

对自贸区企业调查显示，86.69%的企业认为自贸区发布“负面清单”后，职能部门行政服务效率提高了，其中“提高很明显”占27.07%，“有一些提高”占49.62%；80.45%的企业认为自贸区推进“投资贸易便利化”比以前便利，仅有9.02%的企业认为“没什么变化”。

对自贸区相关职能部门和典型企业深度访谈发现，在自贸区原有的行政体制没有发生根本的变化条件下，“负面清单管理模式”在实际操作中存在“法无禁止皆可为”与“法无授权不可为”的落差，再加之一线工作人员风险回避意识增强，企业感觉在进驻“负面清单”之外领域时并不如预期的那样顺利，存在一些审批障碍。

2.行政审批改革

各职能部门在行政审批改革方面取得了较好的效果。例如上海海关允许试验区内试点企业，凭进口舱单信息将货物提运入区，在规定时限内向主管海关办理进境备案清单申报手续。据企业测算，新模式下，货物入区通关时间可缩短两至三天，物流成本平均减少10%。从2014年7月1日起，上海海关首次在自贸区先行先试，将报关企业注册登记行政许可改为注册登记备案制，取消、下放相关海关管理事权，降低报关企业注册登记门槛，减少流转环节，并试点将企业海关备案纳入工商“一门式”受理，将办理时限由40个工作日缩为3个工作日，提高了行政效率。上海市工商局大力推行登记制度改革，发布《公司股东及法定代表人登记管理办法》，明确简化公司股东及法定代表人登记程序，市场监管部门原则上不再对企业登记实施实质性审查，放松政府对于企业自主经营的管制。2015年一季度，上海新增注册企业增幅明显。另外，上海工商局实行外商投资企业项目备案。根据官方的数据，自贸区的外商投资已有283个项目落地，新设外商投资企业数同比增加10倍。上海保监局出台《中国（上海）自由贸易试验区保险机构和高级管理人员备案管理办法》，简化行政审批事项，今后自贸区内分支机构设立的备案材料将由11份精简为7份，地址变更的备案材料由6份精简为4份，自贸区支公司高管人员任职资格的备案材料由9份精简为5份。上海税务局实行专业化集中审批。在自贸区税务分局设立专职审批所，实行“先批后核、批核分离”“一站式”审批等举措，进行涉税审批流程再造，提高效率，促使审批标准更加客观，有效减少自由裁量权。目前已有144个涉税事项以及部分非贸出证事项纳入集中审批。此外，对于符合条件的自贸区新办企业一般纳税人资格申请等涉税事项，取消前置核查，强化事后监管，方便纳税人及时开展具体业务。

自贸区企业问卷调查也印证了以上的事实。如18.8%的企业对企业“登记制度改革”的整体非常满意，56.39%的企业为“比较满意”，两者之和占75.19%，仅有1.5%认为“不太满意”。另外认为自贸区的“一门式”审批服务效率“提高很明显”（30.08%）与有“一些提高”（52.63%）之和占比为82.71%，可见大多数企业比较认可自贸区推出的“一门式”审批服务。此外，对相关职能部门业务服务有效性调查现实，认为“显著提高”和“有所提高”的比例工商占比最高为79.1%，其次为海关75.94%（见图3.3）。

图3.3　各部门开展相关业务服务的有效性

3.事中事后监管

各职能部门在“事中事后监管”都有新举措推出。比如上海海关对有需求的区内试点企业采用的“先入区、后报关”模式。这种创新监管模式允许企业把提货入区作业与报关“并联”进行，提高了通关效率，节省了通关成本。上海工商局出台“年度报告公示”“经营异常名录”“信用信息公示”等举措为事中事后监管提供了支撑。上海质监在加强事中事后监管方面，创新建立分类监管制度，探索建立以企业自我风险控制、第三方风险评价、市场化风险管理、社会举报监督以及政府风险监测和科学综合监管为目标的分类监管制度。上海保监会推出“再保险业务监管由事前审批改为事后监督”要求险企每季度、分险种上报再保险关联交易业务数据。上海税务局对于符合条件的自贸区新办企业一般纳税人资格申请等涉税事项，取消前置核查，强化事后监管，方便纳税人及时开展具体业务。

对自贸区企业问卷调查显示，37.59%的企业认为自贸区成立以来职能部门的监督与管理比以前严格，3.67%认为“比以前严格很多”，28.57%认为“跟以前一样”，仅有18.05%认为“比以前宽松”。此项调查证据也间接证明了来自职能部门的事中事后监管在逐步加强。

对自贸区相关职能部门和典型企业访谈中发现，自贸区职能部门行政服务理念已经由强调“事前审批”逐步转向加强“事中事后监管”，但在具体操作层面，如何在“放”之后，有效跟进“管”尚需进一步探索。