“两新”工程建设中推进户籍管理工作的思考

陈　珂　黄文华[1]

现代新市镇和城乡一体新社区建设工程（以下简称“两新”工程）建设是当前和今后一段时期推动科学发展、促进社会和谐的一项重要任务。推进“两新”工程建设、加快农房改造集聚是统筹城乡发展、加快城乡一体化步伐，推进新型工业化、新型城市化、农业农村现代化的战略工程、基础工程、民心工程，是一项全局性、创新性、革命性的工作。随着“两新”工程的推进，全县有20个村撤村建立了社区，做好撤村建居工作，有利于加快非农产业发展，有利于经营好城市，有利于加快海盐县城市化进程。撤村建居工作与户籍管理工作息息相关，与老百姓的切身利益息息相关，是城镇改革、发展、稳定的一件大事。

一、海盐县城镇及近郊户籍管理现状

（一）近郊农村户籍人员的组成情况

海盐县近郊农村户籍人员组成大体可分为以下四类：一是户口在本村且居住在本村的有地居民，这占绝大多数。二是居住在本村的无地居民，如退休工人、符合条件城镇迁往农村的居民、土地被征用的居民等。三是户口在本村，人已长期不住在本村的居民，如婚嫁后户口不愿迁出本村的人员。四是因出国（出境）、应征入伍以及服刑、劳教等原因现已注销户口但需恢复本村户口的人员，因考上大中专院校，原户口在本村的人员，还有在就学时被开除、退学等退回原籍落户的人员，这些人的居住地原来都在农村。

（二）当前城镇及近郊户口管理中存在的突出问题

一是从区域上来说，海盐县城镇村居交织，一些地区城镇居民和近郊农民混杂居住，给现行的工作带来许多问题。二是从当前日常的户口管理工作看，新市镇、新社区人户分离、出生未报户口等现象比较突出。如因经济利益驱动近郊农民只愿迁入不愿迁出；房屋拆迁、购房后，一些人不及时办理户口变更手续，造成城镇人户分离、“空挂”户口现象，给公安机关实有人口管理增加难度。三是要求户口从城镇迁往农村的情况时有发生。一些大中专毕业生因找不到工作要求回原籍近郊农村落户，一些原来因土地征用转为非农户口而现已下岗的，要求迁回农村，等等。这些突出问题迫切需要我们加大户口改革力度，进一步理顺户籍管理关系。

（三）现行的户口管理法律法规和相关政策依据

现行的户口管理和户口迁移、“农转非”问题所依据法律法规主要是我国1958年颁布的《户口登记条例》及1977年国务院《批转公安部关于处理户口迁移的规定的通知》等规范性文件。虽然有些户口政策规定已与当前实际户口管理有许多不适应的地方，但是这些法规一直以来是我们日常工作中把握户口政策和办理户口的准绳。1998年7月22日，国务院《批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》（国发〔1998〕24号）下发，加快了户口管理制度改革的步伐，调整的户口政策贴近了人民群众，促进了城市的经济发展。根据国务院国发〔1998〕24号文件和省政府《关于加快推进浙江城市化若干政策的通知》（浙政〔2000〕7号）、省公安厅《关于进一步解决有关户口问题的通知》、《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》（浙公通字〔2008〕82号）、嘉兴市委、市政府《关于改革户籍管理制度进一步推进城乡一体化的若干意见（试行）》（嘉委〔2008〕21号）、《市委、市府改革户籍管理制度若干意见（试行）有关条款适用说明》等精神，海盐县也大胆革新，制定了《海盐县城乡一体化户口迁移操作规定》，从2008年10月1日起实施城乡一体化户籍管理制度改革，在全县取消农业户口、非农业户口性质划分，实行城乡统一的户口登记制度，按照公民经常居住地登记户口的原则，将公民户口统一登记为“居民户口”。实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的户口迁移准入制，建立城乡统一的户口迁移制度。

二、近郊农村干部群众对撤村建居的反映

随着户口政策的调整和户籍制度的进一步改革，群众对户口的概念逐渐淡化。因城镇近郊农村拥有大量的资源和资产，目前近郊农村农民从农业户口中获利较多。这很大程度上影响着撤村建居后续工作的开展。而且，户口迁移、户口从农村迁往新市镇必须坚持村民自愿申请的原则。因此，撤村建居中户口从农村迁往新市镇关键取决于村民的态度。在调查走访中，对撤村建居户口从农村迁往新市镇、新社区持积极响应态度的人较少，而持无所谓态度的人较多，两者占极大部分。但是有相当部分人思想顾虑较大。这些人主要考虑到撤村建居中的集体资产的分配问题，集体资产如何量化、如何分配、担心既得利益有所损失；尚未征用土地如何处理，是否可以解决失地后的养老、医疗等社会保障问题；原来享有的计生、兵役政策将会失去，等等。

三、做好撤村建居工作，动员居民户口从农村迁往新市镇、新社区的想法

（一）现有的户籍管理法规和政策支持近郊农村户口迁往新市镇、新社区

根据《海盐县城乡一体化户口迁移操作规定》，户口迁移遵循居住地登记户口、人户一致和整户迁移的原则，建立城乡统一的户口迁移制度，实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的户口迁移准入制。合法固定住所的释义是：在城市、城镇是指购买、继承、受赠、建造并依法取得房屋权属证明的住房，或租赁并依法取得公有房屋租赁使用证明的直管公有住房；在农村是指建造、继承、受赠、或购买自同一农村集体经济组织成员并依法取得房屋权属证明的住房。因此，对在新市镇、新社区拥有房屋并实际居住的居民，应根据本人意愿将户口迁往新市镇。

（二）平稳实施撤村建居工作的关键在于打消群众顾虑，切实保障农民利益

从调查情况来看，主要还是涉及村级集体资产权益和集体可分配收益等问题。要充分利用集体资产，组成如股份有限公司等形式经营好集体资产，处理好村民的眼前利益和长远利益的关系，使村民最大受益。关键是要打消村民群众的顾虑，切实保障农民的合法利益。

一是明确农村集体资产权属。原村集体经济组织成员，居民户口从农村迁往新市镇、新社区后，不改变其集体经济组织成员身份和集体经济组织明确的权利、义务。农村集体资产收益按照收益分配方案，仍在集体经济组织和社员中进行分配。涉及农村社区股份合作制改革的，按照社员代表大会表决通过的改革方案进行资产量化。

二是合理界定社员资格。农村集体资产收益分配问题，与社员的身份认定、权利行使和利益享受息息相关，应当按照《村民委员会组织法》、《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《浙江省村经济合作社组织条例》、《浙江省村经济合作社示范章程（试行）》等法律、法规、政策等规定，进行认定和规范。对于社员身份的认定，《条例》已明确规定“户籍在本村，符合下列条件之一，且遵守村经济合作社章程的农村居民，为本村经济合作社社员：（一）开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员；（二）父母双方或者一方为本村经济合作社社员的；（三）与本社社员有合法婚姻关系落户的；（四）因社员依法收养落户的；（五）政策性移民落户的；（六）符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员”。对因特定原因“户籍关系迁出本村或者被注销的，应当保留社员资格”的情形作了规定：（一）解放军、武警部队的现役义务兵和符合国家规定的初级士官；（二）全日制大、中专学校的在校学生；（三）被判处徒刑的服刑人员等。对在城镇无固定职业的全日制大、中专学校毕业生，其社员资格的认定由社员（代表）大会表决确定，同时报乡镇人民政府和县级农业行政主管部门备案。村经济合作社要在合理界定社员资格的基础上，建立健全社员档案，社员享受应有的权利。

三是合理认定农房拆迁安置对象。对从农村迁往新市镇、新社区的居民，除保证其享受等同原城镇居民的权利外，在一定范围和时期内应保障原享有的相应权益和待遇，合理认定农房拆迁安置对象。农房拆迁安置对象应当为户籍管理制度改革前的农业户口居民，户籍管理制度改革前为非农业户口的居民，不列入农房拆迁安置对象。独生子女家庭（独生子女结婚的除外）可增加一个安置人口；解放军、武警部队的现役义务兵和符合国家有关规定的初级士官、被判处徒刑的服刑人员及全日制大、中专学校的在校学生应列入农房拆迁安置对象；父母在农村有宅基地证，子女在户改前为非农业户口，没有享受过国家福利分房、货币分房或购买经济适用房的，其子女可以在父母安置时进行人口挂靠安置。从而确保村民户口从农村迁往新市镇、新社区迁得安心、放心。

四是完善城乡一体的社会保险政策。按照有关规定，有地居民、无地居民均要落实参加多层次的社会保险，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。调整以灵活就业人员身份参加职工基本养老保险的范围，有地居民进入企业或其他用人单位就业参加失业保险，失业后按规定享受失业保险待遇；个人不缴纳失业保险费的，按照《浙江省失业保险条例》规定，享受一次性生活补助费。让村民户口从农村迁往新市镇、新社区后老有所养。

（三）近郊户口从农村迁往新市镇、新社区具体实施时应把握好三个原则

撤村建居改革户籍管理制度牵涉面广，关系群众切身利益，关系到城市化进程和社会的稳定问题。

一是把握和遵循居住地登记、人户一致、整户迁移的户口迁移原则。只有各级政府和部门积极引导，做好村民的政策宣传和思想工作，才能使撤村建居和户口从农村迁往新市镇工作扎实有序开展。否则，部分群众对撤村建居和户口从农村迁往新市镇工作的不理解，不愿将户口从农村迁往新市镇，造成人户分离。

二是把握和遵循因势利导、循序渐进的原则。对在新市镇、新社区居住的居民做好耐心细致的政策宣传动员工作，要让村民知晓，户口登记只是一项以公民经常居住地为标志的民事登记行为，户口登记在某村的“居民”，未必是该村的“社员”；户口未登记在某村的“居民”，也未必不是该村的“社员”。

三是把握和遵循方便群众、利于管理的原则。进一步简化办理程序和手续，提高办事效率。通过撤村建居动员居民户口从农村迁往新市镇、新社区，解决当前户口管理中存在的人户分离等突出问题，进一步规范户籍管理制度。

[1]陈珂：浙江省海盐县公安局治安大队大队长；黄文华：浙江省海盐县公安局治安大队民警。