关于创新社会矛盾纠纷排查化解机制的思考

钱炳华[1]

近年来，随着经济社会快速发展，各类矛盾纠纷日趋增多，已成为影响社会稳定的重要因素。最近，胡锦涛总书记在中共中央政治局集体学习会上特别强调，要扎实做好正确处理人民内部矛盾工作，为经济社会发展创造良好社会环境。公安机关要深入推进“三项重点工作”，着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，更好地掌握维稳工作主动权，更好地维护社会稳定，必须从社会矛盾纠纷排查化解这个基础性工作抓起。积极创新社会矛盾纠纷排查化解机制，采取更为有效的工作措施，努力从源头上预防和减少群体性事件和个人极端暴力事件，最大限度地减少社会冲突、降低社会风险。

一、分析矛盾纠纷形成演变规律，探索更趋合理的分类方法

目前，公安机关对矛盾纠纷的传统分类方式主要以其形成原因作为标准，如分成土地征用、房屋拆迁、企业改制、环境污染、劳资纠纷、医患纠纷、交通事故等。该分类方式有其合理性，适用于党委政府层面从宏观角度了解矛盾的性质和涉及的领域，并有针对性的制定完善相应政策。但从公安机关对各类矛盾纠纷排查、化解、处置的角度看，存在分类过于简单而找不到工作重心的弊端。对此，我们认为，可以打破原有的思维定势，按照矛盾纠纷产生的时间节点、显隐程度、演变规律、工作重点等作为标准，探索更趋合理的分类方法，将矛盾纠纷分成发展类、突发类、潜在类等三种类型。

发展类矛盾纠纷，主要是在经济社会发展过程中出现的矛盾纠纷，包括征地拆迁、环境污染、企业改制、政策遗留。该类矛盾纠纷往往涉及人员众多，具有显性特点，一般不需要排查，但政策性较强，解决的过程较为复杂，需要依靠党委政府才能化解。若久拖未决、化解未果，经过酝酿发酵、激化施压等演变过程，极可能转化成围堵机关、企业，堵塞交通要道等群体性事件。

突发类矛盾纠纷，主要是由非正常死亡事件所引发的，包括医患纠纷、交通事故、工伤事故、溺水事故。该类矛盾纠纷具有突然性，大都为肇事方希望通过闹事来扩大影响、引起注意，期待大闹大解决，小闹小解决，一般不需要排查，化解需要公安机关为主导。若化解未果，经过人员聚集、激化造势等演变过程，极可能转化成抬尸闹丧、打砸行为等群体性事件。

潜在类矛盾纠纷，主要是一些不易被排摸掌握的矛盾纠纷，包括邻里纠纷、家庭矛盾、民间借贷。该类矛盾纠纷较为琐碎，量大面广，具有隐性特点，有时即使能发现也较容易忽视，化解主要是以调解中心为载体的人民调解和行政调解为主，但公安机关必须掌握。若化解未果，极可能行凶伤害、报复社会，引发诸如命案、校园惨案等个人极端暴力事件。

将矛盾纠纷分成上述三类后，有利于公安机关进一步认识矛盾纠纷的形成演变规律，在排查、化解、处置环节中明确工作重心，并采取相应手段，实施分类调处，从而提高对矛盾纠纷排查、化解和处置工作的针对性。

二、围绕矛盾纠纷排查化解环节，尝试更为实用的策略方法

公安机关针对矛盾纠纷主要是开展排查、化解工作，以及一旦激化、升级为事件后的处置工作。对矛盾纠纷进行重新分类，掌握形成演变规律后，可以围绕排查、化解和处置三个环节，研究更为实用的解决方法。

（一）排查环节

排查是化解矛盾纠纷的前提和基础，是“第一道关口”，也是公安机关在化解矛盾纠纷中最重要的职责之一。特别是大量潜在类矛盾纠纷处于隐性状态，需要在走访排查、信息员排查等传统排查方式基础上，通过合作警务，创新开展联动排查和网上排查，拓宽矛盾纠纷获取渠道，牢牢掌握工作主动权。

一是倡导合作共赢理念，实施联动排查。社会矛盾纠纷涵盖了方方面面，涉及各行各业，公安机关按照传统方法排查，工作量很大，而且很难全面掌握。在实践中，我们感到联动排查效果较为明显。即由政法委牵头，建立矛盾纠纷联合排查会商机制，定期召开由镇（街道）分管领导、信访员和县级机关相关部门负责人参加的矛盾纠纷排查会商会，通过公安机关与有关行业、系统及相关职能部门之间的横向信息交流和沟通，全面掌握源头性矛盾，实现排查工作有力衔接、有序联动，并能通过会商及时商讨部署如何开展有效化解的相关工作。同时，通过深化我局已推出的派出所民警驻企指导员机制，通过警企合作，能够全面排查掌握涉及企业的各类矛盾纠纷，并进行联合调处，及时解决矛盾纠纷。

二是畅通民意表达渠道，实施网上排查。潜在类矛盾纠纷在未演变激化前常处于隐性状态，是排查的重点。对此，我们认为需要多层面、多途径、多形式来畅通群众利益诉求渠道，特别是发挥网络这一重要平台，开展网上排查，使隐性矛盾显现。2010年，海盐县局在本地非常活跃的“海盐论坛”开设了“网络警务室”专版，充分借助网络力量，收集矛盾纠纷，开展解难题、化矛盾、重服务工作。在此基础上，又在“网络警务室”专版中推出了“李根叔调解室”专栏，利用在海盐具有较高知名度的好民警褚李根（2010年在处警过程中为保护人民群众生命财产安全，被突然爆炸的煤气瓶气流严重灼伤。2011年他被评为嘉兴“红船先锋”共产党员，被省厅荣记个人二等功，现为“感动海盐，模范人物”候选人），善于做调解工作的特长以及在群众中的公信力，将武原派出所“李根叔调解室”拓展到网上，面向全县，鼓励群众进行网上互动，反映各类社会问题，从而拓宽对隐性矛盾的获取渠道。

（二）化解环节

矛盾纠纷的化解成功与否，关系到矛盾纠纷是缓解还是激化。针对三种不同类型的矛盾纠纷，在化解主体上采取三种不同模式，进一步明晰各方职责，防止公安机关大包大揽现象，切实提高矛盾纠纷的化解成功率。

一是公安参与，党委政府主导模式。主要适用于发展类矛盾纠纷，该类矛盾纠纷主要出现在党委政府的重大决策、重大项目、重大工程中，因此需要充分发挥党委政府总揽全局、协调各方的作用，建立健全由党委政府主导、公安机关参与、职能部门联动的矛盾纠纷化解工作格局。采用这种模式，公安机关主要是当好参谋。一方面建议党委政府建立健全社会矛盾风险评估机制，在重大决策出台、重要项目立项、重点工程施工前，组织相关部门联动开展项目和政策的合法性、可行性、可控性评估，进行民意调查，充分了解群众意愿，对有可能形成社会影响和危害的苗头，早发现、早介入、早防范，提高社会矛盾的预知、预警、预防水平。另一方面通过专案经营等渠道，及时向党委政府提供矛盾纠纷诉求方的内幕情报。

二是公安主导，相关部门参与模式。主要适用于突发类矛盾纠纷，该类矛盾纠纷因其突发性的特点，矛盾纠纷产生的前期就会出现人员聚集、激化造势等情况，因此必须从有利于控制局势和化解矛盾的角度出发，建立公安主导、相关部门参与的矛盾纠纷化解机制。公安机关第一时间掌握信息，迅速控制现场局势，固定相关证据，并积极协调卫生、劳动、安监等部门建立一对一的专案调解组，全力开展化解工作。

三是公安掌握，调解中心主导模式。主要适用于潜在类矛盾纠纷，该类矛盾纠纷量大面广，相关方由于种种原因，一般不愿走法院诉讼途径解决，而公安机关又没有那么多精力解决。因此，我们认为需要倡导人民调解和行政调解相结合，在基层派出所建立联合调解中心，配备公安、司法、综治等部门的专职调解员，实行多部门联合调解实体化运作。重点对家庭纠纷、邻里纠纷、民间借贷等一般性矛盾，以及因民间纠纷引发的一般治安案件、轻微刑事案件和交通事故等依法可以调解的案（事）件，充分运用调解方式来化解矛盾，实现案结事了。调解中，借鉴“老娘舅”调解方式，做好网上“李根叔调解室”这个样板，并以褚李根民警为中心，组成一个调解团队，采取“李根叔”网上调解、落地调解等形式，化解矛盾纠纷。

（三）处置环节

社会矛盾纠纷化解未果后极易激化成群体性事件、个人极端暴力事件。对于事件的处置，方法有多种多样，但我们认为必须树立“四个双到位”理念。

一是注重人员和装备双到位。处突警力的迅速集结，处突装备的有效配置，是处置群体性事件的基础保障。近年来，海盐县局在事件处置时，倡导警种间、部门间的合作共赢，形成“帮别人就是帮自己”的共识，建立了一套有效的警力集结增援机制。即一旦某派出所辖区内发生群体性突发事件，其余派出所和相关警种在县局的统一指挥下，由部门“一把手”带队全力增援，确保增援警力第一时间迅速到达现场，形成威慑力量。同时，应高度重视车辆、通信等处突装备的配备。在处置东港村村民因环境污染问题引发的群体性事件中，因缺少运兵车辆，造成群众以警察多、警车多等为借口，将原本针对党委政府的矛盾转嫁于公安机关。对此，我们积极争取党委政府支持，新购置5辆运兵车和现场取证仪、无线传输设备、照明通信车、移动隔离网、高音宣传车等一大批处突装备，在以后的群体性事件处置中发挥了较大作用。

二是注重赔偿和打击双到位。当前，在医患纠纷、工伤事故、交通事故、溺水事件等非正常死亡事件中，受害方表达诉求方式激烈，普遍存在“不闹不赔”、“小闹小赔”、“大闹大赔”的错误认识，进而事件激化成抬尸闹丧、打砸行为。对此，从预防示范效应的角度出发，我局十分注重赔偿和打击双到位。即在受害方的合法权益得到全力保障的基础上，对事件中个别蛮不讲理，不听教育规劝，采取打、砸行为造成一定后果，或公然抬尸闹事的，果断出击，依法采取强制措施，对违法人员依法严肃处理，让闹事者受到应有的法律惩处。对于一般参与者坚持教育与处罚相结合的原则，以教育为主，晓之以理，动之以情。采取这一办法，可引导受害方考虑违法成本，通过正常渠道表达诉求。

三是注重内部分化瓦解和外部正面引导双到位。群体性事件参与人员较为复杂，既有为追求诉求利益实现的挑头人物、组织者，又有别有用心煽动闹事的趁机作乱者，也有出于不同目的围观者。对此，我局采用了事发地原籍民警、保安提前介入机制，全力获取内幕性、深层次、行动性情报信息，全面摸清事件的策划者、组织者、一般参与群众和趁机闹事者。在此基础上，处置时针对不同成分的参与者，采取区别对待的办法，做到内部分化瓦解和外部正面引导双到位。对掌握的首要分子和骨干人员进行全面调查取证，掌握其违法犯罪的证据，并适时将其控制乃至给予依法打击。对可能趁机闹事的非直接利益关系的重点人，在前期全面排摸的基础上，在事件发生时全力做好监控工作，防止该类群体趁机闹事。对一般参与群众立足说服教育，帮助分清是非，引导遵纪守法，积极争取大多数群众，促成事件平息。

四是注重网上和网下双到位。舆论引导是群体性事件的风向标，滞后的舆情引导将会成为群体性事件的“助推器”。对发生的群体性事件，统筹做好网上舆情和网下社情应对工作，在依法妥善开展处置工作同时，积极主动做好舆论引导工作，把握突发事件发生后“黄金四小时”的处置原则，第一时间公布事实真相，第一时间宣传政策法律精神，第一时间通报政府部门处置工作措施，牢牢把握正确的舆论导向，最大限度消除负面影响，防止引起热点炒作。对掌握的重点网络人群，全面监控，对在网上大肆造谣、煽动，散布不实言论和有害信息的，及时一一落地查证。

[1]钱炳华：浙江省海盐县委常委、公安局长。