中国共产党的基本纲领

中国共产党从一开始就重视的、在战争中逐渐强化的纪律性也构成了它重要的自我控制手段。中国共产党是在苏联共产党的指导和帮助下建立的，所以苏联共产党的纪律经验直接影响了其纪律特征。建党初期，党在组织报告中就明确规定了党必须建立严密的组织纪律，强调纪律是党组织维持生命的保证。战争年代，党处于生死存亡的特殊关头，党领导军队进行艰苦的斗争，没有组织纪律党就可能涣散，军队就可能没有战斗力，革命就不可能取得胜利。所以，党高度重视利用纪律法规来要求每一个党员和干部，规定他们的思想和行为，保证党在政策执行中的高度一致。邓小平说过：“一个党如果允许它的党员完全按个人的意愿自由发表言论，自由行动，这个党当然就不可能有统一的意志，不可能有战斗力，党的任务就不可能顺利实现。所以，要坚持和改善党的领导，必须严格地维护党的纪律，极大地加强纪律性。”^[55]党的纪律是不得违反的，如果有人违反了党所规定的纪律，他必须受到党纪的惩罚。党的纪律因此具有高度的约束功能，保证党有规则地清除党内立场动摇、思想混杂、行为不端的分子。

纪律的内涵

党的纪律不同于一般的国家法规，它主要是在党内发挥作用。简要地说，党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束^[56]。党的纪律是党用来规范党组织成员的思想和行为的制度与规定。党的纪律包括《党章》、党的意识形态文件（如革命导师的理论）、党内的条例与规定、党的重要文件等，可以说凡是党内公开发布的文件、制度、规定、政策等都属于党的纪律范畴。党员和党的下级组织必须无条件地遵照执行。这些文件和制度构成了中国共产党一个庞大的纪律网，规定着中国共产党全体成员的思想与行为，维护着中国共产党的组织结构。

《党章》是中国共产党的基本纲领。党从建立以来就明确了自己的《党章》，规定了党的组织性质、组织思想、组织目标、组织成员、工作和纪律等方面的要求。《党章》是最系统规定党的全方位特征的文件，在党内具有宪法般的地位。从这个角度上说，《党章》是最重要的纪律文件。《党章》在任何时候任何地方对任何党员（包括党的干部和一般成员）都可以发挥控制作用。《党章》成为党组织所有行动的基本准则。任何违背《党章》的行为都可以看作违反纪律甚至是反党的行为。《党章》中也有专门论述党的纪律的章节，规定了党的纪律的性质、原则、纪律处分的内容（党的纪律处分有五种：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍）及其确定程序等。这一部分的核心内容是规定了对违反纪律的成员的处分，是具体的约束制度。《党章》也不是一成不变的，历史上的《党章》经历了多次修改，以求适应意识形态和组织结构的变化，完善党的组织形式^[57]。

除了《党章》，党还经常制定专门规定党员干部组织行为和行政行为的规范，来控制党政干部中出现的不正之风。改革开放以来制定的比较重要的纪律文件如《关于党内政治生活的若干准则》（1980年2月29日中国共产党第十一届中央委员会第五次全体会议通过）、《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》（中国共产党中央纪律检查委员会1988年5月23日印发）、《中国共产党纪律处分条例（试行）》（中国共产党中央1997年2月27日印发）、《中国共产党中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》（中国共产党中央办公厅1997年2月转发）、《〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）实施办法〉》（中国共产党中央纪律检查委员会1997年9月3日印发）、《中国共产党中央关于在县级以上党政领导班子、领导干部中深入开展以“讲学习、讲政治、讲正气”为主要内容的党性党风教育的规定》（1998年11月21日）、《中国共产党中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》（2007年）、《中国共产党党员领导干部廉政从政若干准则》（2010年）等。这些具体的制度基本上从党员干部的政治觉悟、工作职责、个人道德、工作作风等方面作出了严格的规定，保证党员干部根据其意识形态所倡导的政治与行政原则为社会公众服务。这些文件不同于《党章》的地方在于它们是政策性文件，发挥的作用一般都有一定时效性，过了一定时期它可能会被其他文件所取代，从而退出历史舞台。它们对《党章》起到了补充和具体化的作用，细致地规定着党的组织特征。

党的意识形态文件在一定意义上也扮演着纪律约束的角色，特别是面对一些重大的政治类错误，经典作家的文章和思想就发挥着标准作用，可以对这些错误进行评判与批评，从而达到纯洁党的政治思想的目标。这种抽象的规范性文章可以在一定时期的整党整风运动中发挥其特殊功能，如“三讲”运动中，毛泽东的著名篇章如《整顿党的作风》、《反对党八股》等被列为各级干部理论学习的必读文章。经典作家的文章为党整顿思想、坚定立场、整肃组织提供了理论依据和思想原则，确保了党在意识形态高度上对党组织乃至社会的整合功能。这些文件不是经常使用的，但是总是在关键的时刻被运用在纪律规范之中，它们和前面的《党章》和具体纪律规定一起组成了党的纪律标准体系，严格地规范着党组织成员的思想与行为，细心地维护着党的组织生命。

党的纪律包括政治纪律、组织纪律、经济纪律、群众纪律（包括生活纪律）、保密纪律和其他纪律。政治纪律主要是指党的每个组织和每个党员都必须坚持四项基本原则，在政治上和党中央保持高度一致。组织纪律是指要坚持党的民主集中制原则，自觉做到个人服从党的组织，少数服从多数，下级服从上级，全党各个组织服从中央。经济纪律主要是指党的组织、党员和干部在经济建设中要严格按照党和国家规定的财经制度办事，维护正常的经济秩序。群众纪律是指党组织和党员处理同群众的关系和个人行为的基本规范，要求党员随时要维护群众的合法利益，全心全意为人民服务。保密纪律，主要是要求每个党员严格保护党和国家的秘密，遵守保密的有关规定^[58]。

党的纪律是铁的纪律，具有强制性和约束力。每一个党员不管觉悟如何，职务高低都必须遵守。任何人违反都要受到严肃处理。党的纪律是自觉的纪律，党的纪律所以具有强大的威力，不仅仅是靠其强制性，而且还靠党员的高度自觉性。党的纪律是自觉性和强制性的统一。党的纪律是统一的纪律，党内的所有成员在纪律面前一律平等^[59]。

组织手段：纪律检查委员会

纪律检查委员会是党的自我批评与自我维持机构。1949年11月9日，中国共产党中央发出由中央政治局通过的《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，该《决定》指出：我们的党已成为全国范围内执政的党，各级民主政府已经建立或将建立，我党与党外人士合作事务已日益繁多，为了更好地执行党的政治路线及各项具体政策，保守国家与党的机密，加强党的组织性与纪律性，密切地联系群众，克服官僚主义，保证党的一切决议的正确实施，决定成立中央及各级党的纪律检查委员会。纪律检查委员会的成立标志着党开始将自我批评组织正式化，这一组织成为专门的批评与纪律检查机构，肩负着整肃党的纪律，保证党的机体健康的重任。纪律检查委员会的成立一方面说明了党组织日益庞大造成了组织成分的复杂和组织纪律维持的困难，另一方面也说明党在组织结构方面注意朝专门化方向发展。

根据《党章》的规定，党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作^[60]。这一规定实际上包括了前面所分析的党的纪律的主要内容：党的章程和其他党内法规，党的路线方针政策的执行以及党内作风的检查和整顿。纪律检查委员会就是负责监督和纠正党内成员按照这些纪律标准来工作的。从这个角度上看，党的纪律检查委员会实际上成为党的各种制度得到完好执行的组织保证，在党的整体体系中它扮演着一个信息反馈和去腐防败的重要角色。通过加强党的纪律检查委员会的组织建设工作，党在整肃党风、保持党的纯洁性与原则性方面作出了很大的贡献。2002年11月14日，中国共产党第十六次全国代表大会通过的《中国共产党中央纪律检查委员会向党的第十六次全国代表大会的工作报告》指出：1997年10月至2002年9月，全国纪检监察机关共立案861　917件，结案842　760件，给予党纪政纪处分846　150人，其中开除党籍137　711人。被开除党籍又受到刑事追究的37　790人。在受处分的党员干部中，县（处）级干部28　996人，厅（局）级干部2　422人，省（部）级干部98人^[61]。可以说中国共产党执掌国家政权以来，这一组织机构在巩固党的领导地位方面发挥了重要的历史功能。

政治动员手段：整党整风

除了利用正式的组织渠道按规则进行党的纪律监督和批评以外，党也经常运用政治动员的方式来进行这一工作。政治动员不同于组织方式，它以彻底、全面地清除党内不正之风为目的，通过大规模的、全体成员一起参与的政治运动方式来进行纪律检查和批评工作。政治动员是中国共产党在革命战争年代中形成的革命斗争方式，所以它带有非常明显的革命战争色彩，注重任务完成的大规模、全面彻底性，希望在比较短的时间内达到全部变革的效果。政治动员方式运用到纠正党内不正之风中就形成了整党整风运动。中国共产党历史上曾经出现过多次整党整风运动，比较著名的有延安整风运动、1950年的整风、“文革”中的历次运动、1983年的整党整风以及1997年的“三讲”等。可以说，整党整风一直不间断地贯穿在党的发展历史中。

整党整风的目的主要是反对党内的不正之风。所谓不正之风就是指违反了党内各种纪律，即包括《党章》、党内法规、政策文件、党的意识形态标准的种种行为。有学者指出，整党整风主要是反对“不正之风”，不正之风包括以下几个方面：（1）党的书记常常因为武断地忽略上级机关制定的规则和指示以及根据个人独断和特殊考虑来管理事务受到批评；（2）党和科层制体系常常被批评制造了一个执行工作少但结构巨大而模糊的组织；（3）科层机构中人际关系的非正式网络；（4）很多关于渎职和腐败的报告；（5）信息被控制用来服务于私人目的^[62]。1983年10月11日在中国共产党第十二届全国代表大会第二次全体会议上通过的《中共中央关于整党的决定》指出，党内存在严重的问题，有的党员思想混乱，有的党员个人主义严重，有的党员组织观念淡薄，有的党组织软弱涣散。特别是党内“三种人”，即追随林彪、江青反革命集团造反起家的人，帮派思想严重的人，打砸抢分子，还没有完全清理。这种思想、作风、组织上的严重不纯，对党的危害极大，必须坚决有效地加以整顿^[63]。这次整党整风主要是针对“文革”留下的后遗症，所谓“三种人”仍然留在党内，占据着重要的职位，对改革开放的政策执行形成很大的阻力，对党的健康发展产生不利影响，所以，党开展了大规模的党内整风运动。其他各次运动也和这次运动一样，大都是在特殊的时代背景下（特别是党内不正之风越来越严重的背景下）开展的，它们都表明了党必须从纪律上严格治理自身的这一历史课题。

整党整风运动依靠的是中国共产党传统的群众运动方式，将大规模的群众斗争方式运用到党内的纪律检查和自我批评中来。广泛开展前文所论述的党内学习（包括小组学习、团体学习、单位学习、学习班等）、批评和自我批评、互相检举揭发等形式来揭示和清除党员中存在的不正之风。《中共中央关于整党的决定》规定，这次整党整风必须走群众路线，首先要充分听取党员群众和下级党组织的意见，充分发挥广大党员中的积极作用，同时要听取党外群众的意见。凡属正确的意见，都要积极采纳；对于不正确的意见，则要做好解释工作。整党整风中的一切问题，都必须由有关党组织讨论解决，不能重复过去“群众整风”，由非党群众决定党内问题的错误做法。这一次运动不同于以前做法的地方在于它强调了党内整党整风，不搞群众整党整风。这是整党整风运动的重要变化，它表明了党开始注重在内部（当然也会有限度地扩展到党外）开展党的纪律整肃工作，这样做既保证了整党整风的效果，又保证了党的威信，防止以前因为实行群众整党整风而导致的忽左忽右的目标替换性错误^[64]。典型的案例是1957年的整党整风。1957年4月中国共产党中央发布了《关于整风运动的指示》，5月发布了《关于继续组织党外人士对党政所犯错误缺点展开批评的指示》，请党外人士提意见。但是由于一些党外人士对和风细雨式的批评和自我批评方式不满意，有的民主党派领导人公开批判共产党领导上存在的问题，使得这场运动迅速地发生了急剧的变化。5月15日，毛泽东写了《事情正在起变化》一文，指出：右派想在中国刮起7级以上的台风，推翻共产党的领导，因此要开展一场大战，反对右派的进攻。这一案例说明，群众整党整风会导致整党整风党内控制力的减弱，其对党的负面影响是极大的，所以中国共产党在后来的整党整风中注意吸取这个教训，将整党整风的范围最大限度地局限在党内。1997年开展的“三讲”也特别强调了不搞大型群众运动，在党内有序地开展党性党风的教育工作。它们标志着作为政治动员的整党整风工作逐渐减少了大范围群众性政治运动的色彩，开始走向内部化和制度化的轨道。

整党整风运动的效果究竟如何呢？单从中国共产党党史上频繁的整党整风运动就可以得出初步结论，其效果是有限的，并没有帮助中国共产党实现其大规模、全面彻底地消除党内不正之风的目的。整党整风运动并不能帮助中国共产党彻底根除党内腐败的问题，其主要原因在制度方面。“虽然大多数党组织适当地通过了整风运动，但是个人关系网络——从党的科层制政府顶端到底层——扩散和转变了官僚机构的目标，以至于真正变革的程度很微小。有意思的是，这种反对的来源是规定国家权力的组织制度。同样控制社会和帮助国家权力拥有者执行政治运动的自主性垂直科层制政府成为抑制整党整风效果的传统政治网络的基础。”^[65]也就是说，作为整党整风对象的党的科层体系，尤其是其基层组织并不一定是完全与中央和上级保持一致，而是将自己的目标来替换中央的目标，从而导致党组织的目标转移^[66]。基层组织会利用各种手段来变相地完成中央的任务，以此来转变中央的压力。这种行为的后果就是特定阶段的整党整风任务尽管形式上完成了，但是整党整风的目标并没有完全实现，党内的各种不正之风继续残存着，只不过在运动之际会减弱一些、收缩一些，不会太引人注目而已。一旦时过境迁，纪律检查运动不紧的时候，这些问题又会重新萌生，甚至更加严重，因而迫使党必须再次进行大规模的整党整风运动。这就是整党整风运动周期出现的现实原因。

非制度化的整党整风运动的周期出现和组织化的纪律检查途径不完善也是相关的，由于常规的组织途径经常出现漏洞，不能非常有效地控制党内各种腐败问题，所以这些问题会不断累积、沉淀，乃至成为一种稳定的文化和组织特征。而面对这种问题，正常的组织途径已经没有力量来处理的时候，一种非制度的、大规模的、群众性的政治动员方式就变得非常必要了。所以说，非制度化手段的常用是对制度化手段不成熟的一种权宜补充。

纪律控制的困境

纪律控制作为中国共产党整合全党以及全国的重要手段，对党的政治地位发挥着重要的作用，但是这种手段因为其具有一定的非制度性，所以它在实际运用中必然面临着特定的困境，它对组织的作用也是相对有限的。

纪律检查委员会是其中组织化的手段，它被建立在党的组织体系内部，一方面具有一定的独立性，另一方面又从属于党的整体象征——党中央，所以形成了其双重特性。这种特性决定了纪律检查委员会在行使监督权力上存在一定的困境。从同级党的委员会和纪律检查委员会的关系来说，两者是从属的关系，即后者是从属于前者的。这就决定了纪律检查委员会对党的委员会成员（尤其是对党各级委员会的最高领导）的监督是有限的，所以有时会出现个人超越组织之上的现象^[67]。在地方，党的纪律检查委员会实行的是同级党的委员会和上级党的纪律检查委员会的双重领导体制^[68]。这一体制既保证了纪律检查委员会对同级党组织的监督，又保证了上级纪律检查委员会在业务和职能上的沟通一致以及全国统一监督的需要的满足。但是这一体制存在的漏洞是双重监督产生的监督真空^[69]。前面所述的同级监督的依附性地位造成了同级监督的无力，而上级监督和地方党委相隔距离遥远客观上形成了监督的无效，这两者合在一起就促成了对地方监督的乏力与无效。这正是地方党委一把手出现权力过于膨胀甚至“地方霸权”而走上贪污腐败这一可悲结局的双重原因。进入21世纪以来，许多省部级高官，如贵州省省委书记刘方仁、河北省省委书记程维高、上海市市委书记陈良宇、药品监督管理局局长郑筱萸、铁道部部长刘志军等被揭发都有力地说明了这一问题。从目前很多涉及领导干部的大案要案来看，许多一把手的严重腐败案件，几乎没有一件是同级党委成员主动检举的，几乎没有一件是同级纪委主动举报的，事前基本没有监督，事中基本难以监督。这一严峻现实，不仅暴露出中国共产党干部选拔任用制度中的缺陷，也反映出监督体制的弊病。

所以，在今后的改革中，党的纪律检查委员会必须面对的就是如何提高同级监督和上级监督的权力以及监督的协调功能，以此来保证党内监督体系的效力，真正发挥监督和批评组织的功能。从2003年开始，中纪委通过制定规章、调整机构、整合职能等方式，接连推出了一系列比较重大的制度措施，将对各部委的派驻机构实行统一管理、直接领导，这成为纪检体制引人注目的重大改革^[70]。2003年8月，中纪委设立了巡视组对各地省部级干部进行巡视，以求加强对地方要员的纪律监督。这些措施都是在努力加强上级监督，在一定时期会产生效果。但是正如前面所述，这种巡视制度是否能够起到监督地方政府的作用，遏制地方的腐败势头还是值得怀疑的。因为巡视制度的监督毕竟不是全天候、立体式的，它的采点式的监督除了在巡视时期会发挥作用，在非巡视时期则存在监督无力的问题。所以如何建立全天候、立体式监督才是当前中国共产党监督机制面临的主要问题。

政治动员手段尽管对腐败分子可以发挥一定的威慑作用，但是政治动员的大规模、大动作与高成本、高时耗决定了这一手段不是经常性的，只有在特殊时期（主要是党内作风问题特别严重，到了非治不可的时期）才会被党采用。并且正如前面所言，政治动员会受到来自官僚体制自身内部的阻力，整党整风的目标存在被官僚组织替换的问题，这一点也影响了政治动员手段的功能水准。所以，纪律监督遇到了如何将其制度化、经常化的困境，而将其制度化和经常化又面临着如何与国家法律制度相一致、如何将党内制度和党外法律相吻合的问题。这是党改变自己的纪律监督制度必须解决的难题。