提高土地出让金收入用于基本公共服务的比重

土地出让收入已成为地方财政收入的重要来源。2010年全国土地出让成交总价款高达2.7万亿元。

2006年12月17日，国务院办公厅印发的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号），规定从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，土地出让收入使用范围是：（1）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。（2）土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。（3）支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。（4）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。（5）其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。该通知强调土地出让收入的使用要重点向新农村建设倾斜，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。

2007年11月26日，住房和城乡建设部等九部委联合发布的《廉租住房保障办法》（建设部令第162号），提出土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。

表2-66　北京市土地出让收入　单位：亿元

资料来源：北京市土地储备整理中心。

图2-13　北京市土地出让收入

2010年10月18日，中共十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出“促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村”。2010年12月31日，中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》（2011年中央一号文件）提出“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”。

近年来，北京市的土地出让收入增长较快，从2007年的350亿元增加到2010年的1642亿元，增长了469%。

2009年，北京市土地出让收入928.05亿元，财政实际入库收入477.26亿元，支出342.99亿元，其中：征地和拆迁补偿512亿元、土地开发87.52亿元；支农支出41.02亿元，其中：农业土地开发0.99亿元，保持被征地农民原有生活水平补贴06亿元，农村基础设施建设39.92亿元；城市建设138.62亿元。

表2-67　2009年北京市土地出让金支出情况　单位：亿元

资料来源：《北京财政年鉴（2010）》。

从表2-67可以发现，北京市2009年土地出让金支出重点是城市基础设施建设和土地开发，用于支农和廉租房的支出只占土地出让金财政专项收入的8.5%和5.4%，征地和补偿费只占1.07%。本研究建议尽快改变目前土地出让收益的使用办法，大幅度提高土地出让金用于农村基础设施和改善民生的比例，重点是提高征地补偿、社会保障和保障性住房建设的比例。

在国家有关政策明确规定土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低10%、从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设外，政府应按照土地增值收益主要用于农业农村的政策精神，明确土地增值收益用于农村基础设施建设和农民社会保障的比重，当前，应将历次征地、占地农民的社会保障遗留问题作为一项重要工作，明确从土地出让收益中单列开支，用于补缴失地农民的社会保障费用，彻底解决全体失地农民的社会保障间题。