社区基本公共服务主要内容

第一节　社区服务概述

一、社区服务的定位

我国民政部给社区服务的定位是：“以城市街道、居民委员会为依托，依靠社会力量兴办的实行自负盈亏管理的社区型社会福利设施和社会服务网络。”

上述对社区服务的定位，既有私人服务，又有为特殊人群防危解困的社会福利服务，也有少量可以算做为社区全体居民利益而设置的公共服务。由于不同性质的服务项目混淆在一起，提供服务的方式也就难以区分。鉴于倡导社区服务的民政部门一直从事对特殊人群的政府福利照顾工作，实际运营中，无论什么项目，只要纳入社区服务，就习惯性地要以福利方式提供。但是冠以“福利”二字的社区服务却没有可供其长期运营的资源，民政部门所能提供的政府财政资源被财政开支体制限定主要应用于政府举办的社会福利院、儿童福利院，没有可能用于在社区内扩充的福利项目。

二、社区服务中心的服务供给

迄今为止，全国绝大多数的社区，都是以社区服务中心为依托来运行社区服务项目。从设施上，社区的公共服务设施在短短的几年间有了很大程度的改善，社区服务中心遍及全国城镇，1999年全国城镇社区服务设施已达15.7万个，其中城镇社区服务中心6098个，为老年人、残疾人、儿童、家庭服务的各类社区服务站（所）15万个。2000年第一季度末，城镇社区服务设施166301个，街道社区服务中心7325个，不过，这些公共设施并没有全部用于公共服务。

中心的投资主体和开办运营主体的主要提供者是政府，绝大多数中心决策权和管理权归街道办事处。由于缺乏足够的运营资金，绝大多数中心采取出租场地等方式以盈补亏，勉强维持日渐萎缩的福利项目。至于公共服务，则随政府投资总量的变化而处于时好时差的状态。据北京市91所社区服务中心调查，近年来效益较好、收支平衡较差和非常差的比例分别为14.6%、34.8%、50.6%。收入的主要来源是：营利性项目38.9%，抵偿项目37.9%，政府拨款17.9%，出租房屋5.3%。在社区服务中心建筑面积中，有10.9%的面积用于房屋出租。可见，作为社区最主要的公共服务设施和服务组织的社区服务中心，有明显的趋利行为。

三、社区的其他公共服务供给

社区服务本来只限于民政部门的便民利民服务和为群体的福利服务。随着社区居民需求的扩展，社区文化、社区体育、社区卫生、社区环境等方面的服务也发展起来。新产生的服务算什么性质，与社区服务是什么关系，是归属各个专业部门，还是归拢到广义的社区服务中，由民政部管辖？这个问题在争论了若干年之后，已在2000年年底由国务院发文予以明确，各项专业服务与社区服务并列构成社区建设的主要内容，由民政部统一管理。

四、社区的志愿者服务

社区已经形成了一支专职与兼职人员相结合的骨干队伍，同时还有一支登记在册的庞大社区志愿者队伍作为基础。据调查，北京市有注册志愿者23万人，上海市共有社区服务志愿者队伍2815支，参与社会服务的志愿者人数达91.4万人。但是，社区参与的整体性水平并不高。表现在社区参与的积极性不高，社区参与的目标层次比较低。参与形式主要是领受性参与而非贡献性参与，老年人和学生参与多而青壮年参与少，单位参与多而家庭参与少，组织性参与多个人参与少，等等。总之，不能说志愿活动已经形成了新的社会行为模式。

五、社区公共服务的概念

社区（community）是一个小社会，是地区社会，是社会的缩影，是研究社会的一个基本单位。社区是以一定地理区域为基础的社会共同体，是进行一定的社会活动、具有某种共同文化维系力的人类群体及其活动区域。一句话概括：社区就是具有相同背景的一群人及活动区域。社区建设在实质上是一个社区成员参与和共享的社区发展过程，其发展的要素不仅有社区成员（居民与驻区单位）、各类组织（分布在社区内外）、社区公共设施、公共项目等物质性因素，还有包括社区投入体制、社区运行机制、社区管理体系、社区公共意识和社区认同意识等上层建筑和意识形态因素。而能将这些要素整合起来，通过共同行为增强社区凝聚力的社区工作，就是社区公共服务。

我们将社区公共服务定义为“以社区为单位提供的社会公共服务”。其目的是重整中国关于社区服务的混乱概念，提出既可与国际社会又可与我国现实状况接轨的概念。

国际社会并没有专门定义的社区服务概念，而是把立足于社区的社会服务，例如，社区的邻居辅导中心、青少年服务中心、妇女避难所等机构的服务称为社区服务。对于这部分服务内容，国际社会更常用的词不是社区服务，而是社会福利服务、社会工作或者社会服务，即不存在与社会服务或社会福利服务相分离的社区服务概念。

国际通行的社会服务概念一般由福利服务、公共服务和具有社会导向的公民个人服务或称社会化的私人服务三部分组成。其中，福利服务的内涵一般是指以服务形态提供的社会福利；公共服务一般是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务；具有社会导向的公民个人服务，是指为满足公民个人带有普遍性需求的，且可能以社会化方式提供的服务，例如，心理治疗、职业咨询、家务服务、身心保健等。社会福利服务和社会化的私人服务的服务对象都是个人，而公共服务的对象则是有着公共需求或者共同偏好的消费者群体。不过，鉴于“补救说”的社会福利服务是以社会弱势群体为对象，而且弱势群体的生存状态直接影响着整个社会的公共利益，所以，以社会弱势群体为对象的社会福利服务常常也可纳入非严格限定的公共服务内容。至于为全体公民提供的共同福利的“制度说”社会福利服务，其具体内容常常与社会公共服务有交叉，也可以说，这类服务已经构成社会公共服务的一部分。例如，社会养老保险、全民健康服务，都是依托社会公共部门的带有社会公共性质的服务。所以，社会福利服务也可纳入非严格限定的广义的社会公共服务，从而使社会服务可重组为公共服务和具有社会导向的个人服务。

如前所述，中国的社区服务定位不清，既包含完全的私人服务如送报送奶、房屋水电维修、小百货小副食、气功健身、钟点工、家教等，又包含社会福利服务、具有社会导向的个人服务和公共服务。本书提出“以社区为单位提供的社会公共服务”概念，取社会公共服务的广泛定义，而将具有社会导向的个人服务和私人服务剔除在社区公共服务之外，从而突显了需要强化的为社区居民所共用的那部分服务，解决了随着社会发展，在社区不断涌现的公共性质更强的那部分服务无法与便民、利民服务共用一套“话语”系统的矛盾。

社区公共服务是以社区而不是整个社会为单位提供的公共服务，即社区公共服务的本质是公共服务，只不过它的提供方式不同于社会服务。

的确相当一些社会公共服务只能由社会组织而不是社区组织提供，例如，城市交通、邮电、通信、铁路、航空等服务。不过，也有些公共服务属于社会组织和社区组织都可能提供的，如老人福利、医疗保健、信息咨询、图书阅览等。在发达国家，大学、医院、图书馆、博物馆、公园、剧院等公共设施既可由社会办也可由社区自办，由社区自办的社区公共设施还有不断增加的趋势。依托这些社区公共设施和社区组织，社会公共服务才得到了广泛普及。

社区内的公共设施和服务在发达国家越来越重要的缘由，是现代化社会需要以社区的形式维护人类的感情和情操。方便社区居民广泛地参与的公共服务，不再只是政府部门例行的循规蹈矩，而带有社区特有的感情色彩和情感特征，成为活生生的社区公共生活的重要组成部分。社区内的公共服务使社区的公共空间增大了，城市居民的公共选择强化了，公共服务的提供质量和效率提高了，社会公共服务的内涵丰富了。

中国的社区服务商业化倾向严重，其重要原因是未能划清私人服务与公共服务的区别，以及分别供给这两类服务产品的市场经济与公共经济、市场产业与公共产业的不同，在没能理清产品内涵之前，就简单地倡导社区服务市场化、产业化，结果把为私人服务的市场产业与公共服务产业混为一谈，把市场等价交换原则与公共产业谁受益谁付费、成本分摊的原则混为一谈，这正是中国社区服务难以走出困境的主要缘由。

六、社区的基本功能分析

人们的一切活动都是在特定的社区进行的，社会普遍存在的现象基本上都可以在社区中得到反映，因此探讨社区的功能就显得尤为重要。这不仅是现代社会学研究的重点，也是国家探索基层管理体制改革的重点。有学者认为，社区具有五种功能，即满足生活需求的功能、社会化功能、社会控制功能、社会参与功能、社会互助功能。还有学者指出，社区的功能包括经济生活功能、社会化功能、社会控制功能、社会参与功能、社会福利功能。

（一）社会整合功能

社会整合就是指调整或协调社会中不同因素的矛盾、冲突和纠纷，使之成为统一的体系化的过程或者结果。在这个过程中，社会各相关单位通过相互顺应，遵守相同的行为规范而团结一致，形成一个均衡的体系。社区作为一个社会生活共同体，是由具有特定的社区意识的人群组成的，具有强烈的社会整合功能。当前，国家在全国推进城市社区建设的改革，重要目的就是为了解决中国在城市化的进程中，由于利益的调整和社会生活方式的转换，社会流动加速，社会解组加剧而导致的一系列社会失范问题。而社区作为个体社会生活的共同体，长期的共同居住环境和共同生活观念的熏陶，使得社区居民的整合程度较高，因此，包括社区组织建设、社区服务等一系列社区工作对于加强和增进社会整合具有重要作用。

（二）社会控制功能

社会控制就是指运用社会力量对人们的行为进行约束和限制，以协调社会各个部门之间、个体与社会之间的关系，使得人们与既定社会规范保持一致，维持社会正常运转的过程。社会控制与社会整合是有区别的，社会整合强调调节与感召，社会控制偏重于强制，常与社会制裁相联系。社区作为社会的基本单元，不仅具有正式的自我管理的组织机构，而且有特定的社区意识，丰富的社区教育活动，共同的社区道德和信念，这些对于社区居民不仅具有自动的感召力，而且具有某种程度的强制力。社区的道德、文化、信念，社区的组织、管理等对具有越轨倾向和已经实施越轨行为的人都是一种比较重要的控制手段。

（三）社会化功能

何谓社会化？其是指一个人获得自己的人格和学会参与社会或者群体的方法的社会互动过程。具体地说，社会化就是指个人通过学习群体文化、承担社会角色、掌握社会规范，以使自己的行为能够符合社会规范，并获得社会性的过程。人从出生开始，就生活在一个社区，特定的生存环境和社会道德观念以及社区居民的种种活动，对于个体的社会化具有重要意义。社区的组织机构、各种社会团体、社区人群、家庭、学校等正式或者非正式组织，是社会化的重要基础，能够将社区内最重要的符合社会规范的知识、价值观、行为模式等上下传承，并在整个社会观念的融合中，最终完成个体的社会化历程。社区社会化的最大特点在于，社区内部各种复杂的组织机构与社区居民的活动密切联系在一起，因而对社会化具有强大的整合作用。譬如，对孩子的家庭教育、学校教育、社会教育三者只有在社区才能够完整地融为一体，对孩子的社会化效果也是最好的。但是社区不一定都能够完成社会化的过程，譬如在犯罪活动猖獗的社区反而有可能使得个体形成反社会心理，走上反社会道路。具体来说，首先，社区是人早期社会化的基本场所，人从出生开始，面对的是家庭成员，然后是邻居、亲戚的行为，再后来进入学校，与同学、教师等展开互动、学习，而这些基本上都是在社区完成的，社区固有的观念无不会在这些儿童身上有所体现；其次，在人开始工作，进入社会之后，社区是成年人继续社会化的重要场所，人需要适应社会发展的趋势，不断吸收社会的新思维、新观念，而社区作为人们工作和生活的基本场所，在继续社会化的过程中显然起着重要作用；再次，出狱人的再社会化也要靠社区来完成，英国、法国、美国等国家和中国香港地区实行的社会矫正制度取得了良好的成绩，中国的缓刑、假释、管制以及出狱人的社会保护和帮教等也基本上是在社区完成的。

这里谈的都是社区的正功能。实际上，社区也可能有许多负功能。譬如在城乡结合部的犯罪率往往比较高，而且难以在短期内迅速改变，为什么？主要就是社区居民的互动——社区犯罪人之间的互动以及犯罪人与非犯罪人的互动，对于社区居民的社会化、继续社会化和再社会化都可能起到反作用。因此更加应当加强社区建设，让社区的正功能得以充分发挥，抑制社区的负功能。实际上，我们讲的社区的正功能称为“社区建设的功能”可能更为恰当，因为社区既有正功能，也有负功能，社区建设的意义就在于发挥社区的正功能而抑制社区的负功能或者使得负功能转变为正功能。