松江家庭农场的创新与实践

刘守英

2007年以来，上海市松江区在高度工业化、城市化背景下，探索适度规模的家庭农场经营方式，培养农业经营者，推进现代农业发展，取得了一定成效。2012年7月，国务院发展研究中心农村经济研究部赴松江开展专题调研，对家庭农场经营状况进行了实证分析，形成本调查报告。

一、松江区家庭农场发展情况与主要做法

（一）家庭农场发展情况

由于农业劳动力大量非农化以及人口老龄化趋势加剧，谁来种地问题凸显，在大城市郊区表现尤为突出。自2007年下半年以来，松江探索发展适度规模的粮食家庭农场。2008年，粮食家庭农场户数708户，经营面积11.5万亩，占该区粮田面积的70%。到2012年，粮食家庭农场户数达到1173户，经营面积增加到13.38万亩，占该区粮田面积的77.4%。

（二）主要做法

1.在本集体经济组织内流转土地。从2004年开始，松江区采取以农户委托村委会流转方式，将农民手中的土地流转到村集体组织。到2006年，区政府下发《关于印发规范土地流转、促进规模经营若干意见的通知》，对农民委托村委会流转的土地予以规范，流转农户与村委会签订了统一的《土地流转委托书》。到2011年12月底，全区土地流转面积为25.1万亩，占全区耕地总面积的99.4%。其中，农户委托村委会流转35804户，流转面积90184亩，占农户承包面积的99.5%。此外，还有27130亩机动地、16219亩被放弃的承包地、32773亩老年农民享受补助金后退出经营的土地和86218亩享受镇保后退出的土地也全部由村委会统一流转。这些土地主要流转给了2528家农户，流转面积18.25万亩，占73%，其中1167户为家庭农场，经营土地13.38万亩，占土地流转面积的53%。还有部分土地流转给280家企业，经营土地6.85万亩，占土地流转面积的27%，主要经营蔬菜、养殖、花卉苗木及农产品加工。

●　作者系国务院发展研究中心农村部副部长、研究员

2.确定家庭农场经营规模的“度”。根据上海当地的耕作水平和农业生产力状况，按照户均2～3个劳动力计算，并在农忙季节雇1个工的情况下，单个家庭户最多可以经营300亩耕地。若家庭耕作土地数量少于80亩，家庭劳动力则处于不饱和农业就业状态。另一方面，从土地经营收入考虑，目前上海农民夫妻俩一年的务工收入约4万～5万元左右，要使家庭农场户获得比较体面的收入，考虑到农业生产的特点和劳动强度，粮食家庭农场经营者的人均纯收入至少要比打工收入高出2倍左右，家庭农场经营的土地规模要在80亩以上。基于以上两点考虑，松江区将粮食家庭农场的适度规模确定在80～150亩之间。

从实际情况看，家庭农场经营规模在80～100亩之间的占45.9%，100～150亩之间的占38.1%，150～200亩之间的占14.6%，200亩以上的仅1.4%。

3.确定土地流转条件和合理租金。为了推行粮食家庭农场，松江区政府对土地流转范围和土地用途进行了严格规定：一是本村集体经济组织成员的承包土地只能流转给本村集体经济组织成员做家庭农场。二是家庭农场户必须按土地流转合同向流出土地的农户或村集体经济组织缴纳土地流转费。三是家庭农场经营者必须主要依靠自身力量从事农业生产经营活动，不得将所经营的土地再转包、转租给任何无直系亲属关系的第三方经营者；除季节性、临时性聘用短期劳动者外，不得常年雇佣外来劳动力从事家庭农场的生产经营活动。四是只能从事粮食经营。

土地流转租金的确定，既考虑到要保障原土地承包权农户的利益，又不得不防止土地租金过高而减少家庭农场经营收入。支付，或以当年稻谷挂牌价格为标准，折算为现金支付。实际支付情况为，以每年每亩不超过500斤稻谷为基数，折算成现金为每亩600～770元。为了平衡原土地承包户和现家庭农场经营者利益，松江区农委还设置了土地流转租金上下限，上限为500斤稻谷，各镇村可以根据当地实际情况适当下调，但不能低于400斤稻谷实物的下限。

4.明确家庭农场准入资格和退出机制。按照松江区农委的定义，所谓家庭农场，是以同一行政村或同一村级集体经济组织的农民家庭（一般为夫妻二人，个别为父子或父女等二、三人）为生产单位，从事粮食、蔬菜种植或生猪养殖等生产活动的农业经营形式。

经营者的成长决定家庭农场实验的成败。松江区政府对家庭农场的准入、经营者选择和退出机制做出了非常明晰的规定。

一是规定严格的资格准入。（1）只能是本村的农户家庭，常年务农人员至少在2人以上（含2人）；特殊情况下，也可是具有本区户籍、家庭常年务农人员至少在2人以上（含2人）的家庭。（2）从业者的年龄男性在25～60周岁，女性在25～55周岁；在务农人员不足的情况下，经村民代表大会讨论决定，年龄可以适当放宽。（3）须具备相应的生产经营能力和一定的农业生产经验，掌握必要的农业种植技术，能熟练使用农机具。（4）主要依靠自身劳动完成农田的耕、种、管、收等主要农业生产活动。

二是慎重选择家庭农场经营者。首先，由村委会根据本村粮食播种面积，制定本地区家庭农场发展计划和实施方案，包括家庭农场数量、户均经营规模、经营者条件等内容，采取发放书面告知书、在公示栏张贴公示等方式，告知本村村民。其次，由农户申请。本村农户家庭向村委会提出申请，并提交相关申请材料。再次是村委会审核。由村主要领导、村民议事会、民主投票等决定。最后是公示签约。

三是建立家庭农场考核机制。分别按种植作物茬口安排、农田外围沟清理、秸秆还田、夏熟作物生产管理、水稻生产管理、向区国有粮库交售稻谷等设定分值进行考核，考核满分为100分。2011年起按照生产管理考核结果发放补贴。

四是建立家庭农场主的退出机制。有以下行为的家庭农场将被取消经营农场资格：（1）取得家庭农场经营权后，不直接参加农业生产和管理，常年雇佣其他劳动者。（2）将经营土地转包、转租；或者有“拼装”和虚报经营面积等行为。（3）经营管理不善，连续二次考核为不合格或连续三次考核为基本合格。（4）违反种子检疫规定，私自调种、乱用种子影响稳产、高产；使用违禁农药影响农产品安全；不服从本村种植茬口统一规划，不能做到“种田”与“养田”相结合而影响耕地质量。（5）无正当理由不履行协议，故意拒交、拖欠土地流转费。（6）未按合同要求完成约定的向国有粮库交售粮食的任务。

五是明确家庭农场经营者的续包条件。经营期满后，符合下列条件之一的，在新一轮家庭农场经营者选用时，可优先获得延续经营权：（1）在上一轮经营期内，每年都参加专业农民培训并获得培训证书，拥有农机驾驶证的家庭农场经营者。（2）在上一轮经营期内，经营管理好，生产水平高，每年综合考核取得合格及GDP以上水平的家庭农场经营者。（3）在上一轮承包期内，积极探索开展“种养结合”和“机农结合”的家庭农场经营者。

二、家庭农场经营状况与效果

（一）家庭农场收入高于非农收入，农业对当地农民的吸引力增强

自实行家庭农场以来，家庭农场户的经营收入显著提高。2008～2011年，松江区家庭农场的户均收入从7.45万元增加到10.1万元。2011年，100个家庭农场的户均总收入为265357元，扣除各项成本后的户均净收入为93122元。

表1　2008～2011年松江区家庭农场经营效益

比较家庭农场经营者收入与打工收入。以2011年的家庭农场平均净收入和每户2个劳动力计，人均农业经营纯收入为46561元。当地打工者月均收入2000元左右，每个非农从业者的年均纯收入也即24000元左右。家庭农场经营者的人均收入大概是非农从业者的1.9倍。家庭农场达到的这一收入水平，不仅使务农者得到较高的收入回报，而且还感受到从事农业的相对体面。

（二）家庭农场主以本村有务农经验的高龄劳动者为主，有知识、专业化、年轻化的农业经营者开始出现

从家庭农场的年龄结构看，2012年，松江区1173户家庭农场中，49岁及以下的475户，经营面积52125亩，占家庭农场经营总面积的39%；50～60岁的629户，经营面积73148亩，占家庭农场经营总面积55%；60岁以上的69户，经营面积8477亩，占家庭农场经营总面积的6%。从家庭农场的文化程度看，小学文化程度的290户，经营面积32469亩，占家庭农场经营总面积的24%；初中文化程度的816户，经营面积92041亩，占家庭农场经营总面积的69%；高中及以上文化程度的67户，经营面积9240亩，占家庭农场经营总面积的7%。

（三）家庭农场依靠农机合作社提供的农机服务从事农业经营，农户自我投资型和互助型专业农场在增加

为了保证家庭农场户的高效农业经营，松江区政府组建农机专业合作社，为家庭农场提供全程机械化作业服务，实行“大机专业化、小机家庭化”农机服务模式。全区农机社会化服务体系以农机专业合作社为主体,由农机专业合作社与家庭农场签订服务协议，实行订单式作业服务。农机服务包括机耕、机播（插秧）、机收。按统一标准收取服务费。

表2　2007～2011年松江区家庭农场雇工情况

正是有政府提供的农机全程社会化服务，家庭农场仅靠夫妻俩提供的劳力、以及购置一些小型农业机械、只需对农田进行比较精心的管理，就能够获得预期的较高农业收成。松江区家庭农场的亩均劳动投入从2007年的4.8个减少到2011年的3.5个，亩均用工从2007年的3.2个减少到2011年的1.9个。没有因农场规模扩大，增加雇工数而减少农户农业收入。

（四）家庭农场的收入既取决于经营收入，也依赖于补贴收入，促进家庭农场主要依靠自我经营收入的约束在增强

在松江区家庭农场的创办和维系中，各级各类补贴起了很重要的作用。2011年，各级政府提供的农业补贴约2607万元，来自中央财政的占14%，来自上海市财政的占40%，来自松江区财政的占46%。为了推行家庭农场，松江区还制定了专门的补贴政策，包括为每个种植水稻不超过200亩的家庭农场提供亩均200元的补贴；对实施种养结合的水稻生产直接使用有机肥的给予相应补贴；对家庭农场购买农机给予补贴；对粮食生产家庭农场给予贴息贷款扶持，提高农业保险保费补贴。根据我们对松江区提供的100个家庭农场数据分析，户均获得补贴56746元，亩均补贴498元。从家庭农场收入构成来看，100个家庭农场户均总收入265356元，来自于农场经营收入208611元，占78.6%，来自于财政补贴收入56746元，占总收入的21.4%。户均净收入93122元，财政补贴占家庭农场净收入的五分之三。从亩均净收入看，100个家庭农场亩均净收入817元，亩均补贴498元，家庭农场获得的财政补贴大体能够抵消土地流转费用的四分之三。若取消补贴，家庭农场亩均净收入仅为319元，户均总收入仅为36366元。以2个劳动力构成的家庭农场计算，取消补贴后的人均年收入仅为18183元，月均1500元左右，再考虑到农业劳动强度和工作环境，农户经营家庭农场意愿将大大降低。

（五）家庭农场的推行，既保障了粮食安全，又守住了优质基本农田

到2011年，松江区种植业占农业总产值的56.4%，畜牧业占18.4%。家庭农场对种植业的贡献率为23.2%，家庭农场种植面积占水稻播种面积的78.8%。由于粮食生产效益关系农户收入，农民种粮积极性提高，充分利用土地资源，二麦、水稻长势平衡，三类苗面积明显减少（之前三类苗面积在1/3左右）。粮食单产水平连续6年增长，从2005年的535公斤/亩提高到2011年的570公斤/亩。2011年全区水稻亩产569斤，比2007年时增产19公斤。全区粮食生产专业化程度提高，粮食种植户由2007年的4900户减少到2012年的1173户，农业劳动生产率大幅度提高，一户家庭农场一年生产的粮食和生猪分别能满足344人、3191人的消费需求。

三、松江家庭农场探索的意义与思考

（一）务农收入高于务工收入以及实行农业适度规模经营是推进现代农业的两个前提

随着工业化、城镇化的快速推进，我国农业产值在国民经济中的份额已降到各国实现现代化的转折点——10%以下，农业劳动力中从事纯农业的份额大大下降，来自于农地经营的收入占农户收入的比重已很低，它在长三角、珠三角和其他东部沿海发达地区农民家庭收入中的地位更是无足轻重。松江区是其中的一个缩影。如何在高度工业化、城镇化下保持农业不衰败、不消亡，是我国发达地区的地方政府面临的重大挑战。松江区政府经过不断的探索和实践，提出了“把城市建设得更像城市、农村建设得更像农村”的统筹城乡发展思路，一方面，通过功能区划和改革政府政绩考核指标体系，调动农业区域政府抓农业的积极性，另一方面，通过提高土地适度规模经营来提高农业经营者的收入和务农积极性，继续发挥松江区在保障大城市稻米、生猪及绿色新鲜蔬菜供应安全中的地位。松江区的实践证明，在农业劳动力大量非农化、农民收入主要依靠非农收入的情况下，只有提高纯务农者的农业经营收入，使其收入高于农民从事非农经营的收入，农业才会重新具有吸引力，农民才会以农业经营为业。要平衡农业与非农业经营收入，在现行户均规模过小的农地占有和经营格局下，光靠各级政府财政补贴难以做到。只有采取适当措施，推行户均80-150亩的土地适度规模经营，才能增加务农者收入、稳定农业经营者、推进发展现代农业。我们认为，我国长三角、珠三角等沿海发达地区及大城市郊区，已经具备实行土地适度规模经营的条件。松江区的做法在这类地区具有普遍适应性。应该在总结经验的基础上，出台相关政策，促进土地适度规模经营，推进现代农业发展。

（二）“保障承包权、分离经营权”是实现农业适度规模经营的制度内核

要推行土地的适度规模经营，就必须破解现行的土地“人人有份、户户种地”的农地权利与经营格局。在现行农地制度下，由于农地的集体所有，集体社区的每个成员对集体所有土地“人人有份”；由于赋予每个集体成员土地承包经营权，土地承包权与经营权是合一的，形成“户户种地”局面，由此导致农地经营的过小规模和细碎化，不利于现代农业发展。松江的实践证明，要推行土地适度规模经营，就必须在保障“人人有份”的土地承包权前提下，将土地经营权从土地承包权中分离出去，然后将分离出的土地经营权通过制度安排，集中到本村少数农业经营者来经营。这样，一方面，让原集体土地成员保留土地承包权，获得可观的地租收益（松江区的2011年的亩均流转费用高达687元，占亩均经营毛收入的近4成），为土地流转创造条件，另一方面，通过土地承包权人委托村组织流转，形成适度规模土地，慎重选择农业经营者，严格规定农业经营条件（如不得转包、不得从事粮食以外作物），土地适度规模经营既保证了农业经营者获得体面的收入，又实现了保障大城市基本农产品供应的政府目标。松江区探索的启示是：要推进适度规模经营，保障原土地承包全权人利益是前提，实行土地承包权与经营权分离是基础。但是，我们在调研中发现，松江区目前的地租水平太高，侵蚀农业经营利润，如果没有财政补贴，单靠土地经营收入，难以稳住农业经营者；松江区粮食家庭农场经营的土地合同期限普遍在1到3年之间，合同经营期限过短，农户对购置大型农机具和种植绿肥养地的积极性不太高，不利于粮食家庭农场的长期稳定发展。在松江适度规模经营试验中，还需要进一步完善政策，更有效地保障土地经营者权利，稳定农业经营者预期，促进适度规模户主动进行长期投资。从政策层面来看，要推进土地适度规模经营，促进农业现代化，下一步要研究完善土地承包权和经营权可分离的政策和法律，在保障土地承包权的同时，对农业经营者的土地经营权实行合法保护。

（三）家庭农场是推进现代农业的最有效形式之一

松江区进行的最有价值探索之一是，在经济高度发达阶段，仍然选择了将适度规模家庭农场作为推进现代农业的经营组织。在对现行农业基本经营制度的抨击中，“家庭经营”被很多人认为只是解决温饱的权宜之计的、过时的、妨碍农业现代化的“罪魁祸首”，必须坚决予以废除。坚持家庭经营，成了保守和不改革的代名词。松江区决定以组建适度规模家庭农场作为发展现代农业的突破口，是经过比较分析、深思熟虑的决定。松江区农委主要负责人告诉我们，他们之所以选择适度规模家庭农场，一是因为即便他们的农场规模达到了80～150亩，从世界农业来看，仍然是小规模的，以自身的资源禀赋，不可能建立美国那样的大农场；二是如果搞公司农场，公司的逐利性必然使农业形态和种植结构发生根本改变，不利于大城市基本食品的稳定供给；三是农场规模搞得过大，政府财政补贴必然增加，经营风险也必然加大，不利于农业经营的稳定；四是以夫妻为主、农忙雇工从事的适度规模经营，既有利于避免雇工农场的监督问题，也适合农业需要精心呵护的特点，使土地经营更加精细。对不同经营形式探索的比较初步表明，适度规模家庭农场是我国结构变革环境下发展现代农业、提高农业三率（土地生产率、劳动生产率、资源利用率）的最有效形式，也是保持农业可持续发展的最有效经营组织。当然，松江试验的家庭农场与均分制下的超小规模农户比，尽管保留了家庭细胞的内核，但是其经营行为和生产函数均发生本质变化，它以适度规模经营为基础、以利用机械为主要手段、以纯务农收入（而不靠兼业收入）为主要收入来源、以利润最大化为目标，适度规模家庭农场是与以提高劳动生产率为主要特征的现代化农业相匹配的。

（四）完善以家庭农场为重点的农业支持政策是实行现代农业的重要保障

松江区的做法表明，在实行适度规模家庭农场后，政府对农业的支持政策不仅不能削弱，而且应该进一步强化。应该在继续执行原有的以承包农户为基础的普惠制农业补贴政策的基础上，完善农业支持政策，促进适度规模家庭农场的发展。一是制定向家庭农场倾斜的农机补贴政策。随着家庭农场的组建和实施，家庭农场成为农业经营的主体。由于家庭农场规模扩大，机械是其主要要素投入，家庭农场也就成为农机需求的主体。建议国家完善现行农机补贴政策，将补贴资金和对象向适度规模的家庭农场倾斜，激励其购置农业机械和设备，从事农业专业化经营。二是实行促进家庭农场规模经营的土地整理。适度规模家庭经营，要求土地的连片成方和田、水、路、林的综合整理，单个家庭农场无力实施。建议对国土部、财政部、农业部等多家实施的土地整理项目进行统筹，进行高标准农田建设，为适度规模家庭农场提供农业基础条件。三是提供优质、高效的农业技术服务。实行适度规模家庭农场后，农产品品质的要求更高，农业技术服务的需求更高，地方政府必须搭建更完善的农业服务体系，在农技、种子、防疫、生产资料供应等方面提供全程高效服务，提高家庭农场农业经营的效率。

（五）培养职业农民必须提到议事日程

发展现代农业，农民是行为主体。建设现代农业最终要依赖有文化、懂技术、会经营的新型农民。在松江粮食家庭农场发展模式中，只有具备相应的生产能力和生产经验、掌握必要农业种植技术、熟练使用农业机械的农民才能成为农场主。即便如此，松江区的粮食家庭农场经营者普遍处于依靠经验种植养殖阶段，从文化程度上看，初中和小学学历占90%以上，高中以上学历者不多。从经营者年龄上看，30岁以下的不足5%，50岁以上的将近一半。农业经营后继乏人的局面尚未扭转。要推进适度规模家庭农场，培育新型农民已经成为发展现代农业的重要任务。应全面加强对农业从业人员的培训，提高家庭农场经营者的技术水平、市场意识和管理能力。加强宣传引导，激发年轻一代从事农业生产的热情，鼓励家庭农场经营者子承父业，逐步培育新一代技能型种粮农民队伍，使家庭农场经营后继有人。