长风破浪会有时

中华人民共和国成立后，中国共产党已经走过了两个30年，从2012年党的十八大开始，中国进入了一个新的历史阶段，即全面建成小康社会阶段。这是中国共产党第十八次全国代表大会提出的重大战略任务。党的十八大报告提出，确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标，以及经济持续健康发展、人民民主不断扩大、文化软实力显著增强、人民生活水平全面提高、资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展等具体内涵。这意味着民族复兴具有了新的目标与内涵，这就是在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。

为了实现全面建成小康社会的战略目标，十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对全面深化改革作出了部署，为全面建成小康社会提供了动力；十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要全面推进依法治国，为全面建成小康社会提供了保障。

一、关于全面深化改革的战略部署

十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对全面深化改革作出了部署，这标志着在过去改革开放30多年的基础上，中国新一轮改革开放再出发。

（一）全面深化改革的特点

第一个特点，从原来比较单一到现在的全面综合。我们知道，过去35年的改革应该是比较单一的、偏重于经济体制改革，是有选择性的单兵突进改革，比如先农村改革，之后城市改革，再是价格改革，再是金融改革，是比较单一的。

这样自下而上的局部突破，虽然能在短时间内解决贫穷落后和封闭僵化导致的紧迫问题，但同时也存在系统性改革不够、全局性矛盾长期没有触及等弊端。比如，我国房地产市场的宏观调控涉及土地制度、财税制度、城市管理制度和城乡二元结构等多个领域，如果仅就市场交易本身进行调控，效果总是有限的。

现在我们的改革是全面综合的，不是某一个方面的，延伸到经济、政治、社会、文化、生态、党的建设等方面，而且要协同推进。它不是某个领域或某个方面的改革，而是推进所有领域工作的全方位改革。只有这样，才能使各项改革相互促进、良性互动，整体推进、重点突破，形成全面深化改革的强大合力。

第二个特点，从相对容易到艰巨复杂。改革有两种基本的策略，一种是激进改革，一种是渐进改革。苏联采取的就是激进改革，即 “休克疗法”。休克疗法是医学用语，一针麻药打下去，人就晕了，就开始做手术，然后把伤口给缝上，人醒了，改革完毕，这叫 “休克疗法”。你想想，那么大的国家，那么多人口，500天，一年半就要把它改好，可能吗？

当年苏共的一些政治家、理论家，异口同声说非常羡慕中国。为什么？就是中国先从经济体制搞改革，先从农村搞改革。而他们呢？先从政治领域搞所谓民主化、公开性。一段时间他们自我感觉也很好，似乎他们比我们更民主、更开明，但是搞得久了以后，这个所谓改革给老百姓带来什么？老百姓只是看着一些政客在那里跳来跳去，没给老百姓带来什么实际的利益。而且对于苏共、苏联政府来讲，也出现麻烦了，一些极端民族分裂势力跳出来了，极端宗教势力也跳出来了，反党反社会主义势力都跳出来了。后来感觉控制局面都困难，觉得要搞经济改革，结果又操之过急，来个所谓 “五百天计划”。五百天能解决什么问题？最终进退失措，改革什么都没改好，最后把自己的政权搞垮了，苏联都解体了。

邓小平说这个东西对我们中国可能不行，人太多，块头太大，甭说割一刀子，一针打下去，可能就醒不过来了。那么我们怎么办？采取保守疗法，就是渐进式改革。什么叫作渐进式改革？就是先挑好改的改，难的往后放。我们改革的这种进程，是不是这样的一个情况，小平同志在任的时候，先挑好改的改，把好改的都改完了。当江泽民接过这个执政接力棒以后，他面对的都是难改的和最难改的问题。江泽民同志在任13年，他又挑能改的动作再改，当轮到锦涛总书记的时候，就全是最难改的问题了。锦涛总书记又干了十年，由于改革的难度太大，所以滚不动。到轮到习总书记的时候，就到了一个非改不可的地步了，再不改就要命了。前面35年改革为什么说相对容易呢？因为它是先解决一些简单的容易的问题，比较大的比较难的放一放。现在不是了，现在好改的改得差不多了，剩下的都是很难的，所以我们现在改革就变成艰巨复杂了。打一个比方，过去的改革好比是全身先动一发，现在我们是牵一发而动全身，我们现在考虑更多的是全身的问题，大一点的问题。

这个改革有多难啊，改革比革命难。革命面对的是敌人，机关枪的扳机一扣，什么事都解决了。改革不一样，你是一个执政党要领导方方面面，哪一块打发不好，哪一块对你有意见，特别是改革改到最后，改革者自己就是改革对象，所以就最难了。今天中国就处在这样一个阶段。

第三个特点，浮在表层到攻坚深化。过去的改革我们有个很形象的比喻，叫浅水区，在浅水区改革解决的问题主要是浮在面上，现在我们的 《决定》也好，我们习总书记多次讲话也好，都告诉我们改革进入了攻坚期和深水区。他在讲话当中经常用两个词来说明这次改革的特点，一个叫啃硬骨头，一个叫涉险滩。小平同志当年的改革，更多的是触及灵魂，是观念的转变、思想的解放。对当时的中国来说，由于刚刚经历了 “文革”的冲击，极 “左”思想已经在很多人头脑中扎下了根。因此，要想推进改革，就必须在思想上做文章，在认识上求突破。虽然说改革就是对利益格局的调整，但是，对30年前的中国来说，真的没有多少利益格局的调整。因为，除了政治上的 “差别”之外，在经济和物质方面，大家都在过着低效率的穷日子。正因为如此，只要思想统一、观念转变了，改革的难度也就相对较小了。

而今天的改革，思想的解放、观念的转变虽然同样是重要任务，但更多的是要触动利益格局。我们今天改革最难的是什么？不是找不到方法、找不到规律，最难的是当触碰利益的时候就遇到了最难点，这是我们今天改革面对的最难点。因为改革开放30多年来，我们形成了一个既得利益者阶层，要进一步改革，可能会对既得利益造成某种变动，而要触动人们的既得利益就会带来改革的阻力。

过去我们经常讲，改革的最大阻力是来自于利益集团，说某些拥有过多权力的人，某些大企业，他们身上固化了利益，他们成为改革的最大阻力。从今天来看，这些阻力还有，但是我们在有些改革当中面对的阻力不是来自于他们，而是来自于我们自己，来自于老百姓，因为我们的普通老百姓身上不知不觉之间也开始有了固化的利益，这是我们今天面对的最大压力。

第四个特点，从摸着石头过河到顶层设计。我们前面35年改革有一句很形象的话，邓小平说的话——摸着石头过河。国内的同志对这句话还有一些误解，有人说现在水深了摸不着石头了怎么办，或者说摸石头过瘾了，忘了如何过河了。这些都是误解。摸着石头过河的核心思想，强调的是实践，在实践中寻找规律。中央政策研究室副主任施之鸿曾经讲过一句话，他说摸石头就是摸规律，我们通过30多年的改革开发，我们摸到了三块大石头。第一块大石头是邓小平理论，第二块大石头是三个代表重要思想，第三块大石头是科学发展观，我们还要摸下去，我们还会摸出许多大石头来。

我们现在 《决定》提出要加强顶层设计，这说明什么呢？说明我们现在的改革思路有一个重大的转化，因为浅水区就是摸着石头过河。当然客观说，在前面的35年也不能说完全是摸着石头过河，也有一些总体的设计，但是以摸着石头为主。那么我们今天强调改革顶层设计，也不是说我们不摸石头了，但是大家应该看到，我们现在显然是以顶层设计为主。过去是以摸着石头为主，现在是以顶层设计为主，这就是改革思路一个根本的转化。

现在，习近平提出在今天攻坚的改革中，改革的方法要把摸石头过河与加强顶层设计辩证地统一起来。他用非常鲜明的语言说，“摸着石头过河”就是摸规律，从实践中获得真知。“摸着石头过河”和 “加强顶层设计”是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。为此，他强调在领导改革的过程中，我们既要加强宏观思考和顶层设计，更要注重改革的系统性、整体性、协同性，同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。

（二）全面深化改革的指导思想

1.改革的正确方向

关于改革的方向问题，《决定》中有这样一段话：坚持党的领导，贯彻党的基本路线，不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向。这基本上把十八大的内容重申了一遍。我们为什么要重复这些老话，而且是不断重复呢？

2013年11月19日，刘云山在学习贯彻党的十八届三中全会精神中央宣讲团动员会上指出，如何确保改革沿着有利于党和人民的事业发展的方向发展，是我们党领导和推进改革必须解决的重大问题。加强党对全面深化改革的领导，必须把牢牢把握正确方向摆在第一位。就是改革的政策方向问题，这是我们理解整个 《决定》的非常关键的核心内容。所以刘云山讲到中国的改革不是为了国际掌声和喝彩的，是为了推进党和人民的事业，这里强调了改革必须强调主义。

十八大以后，2012年11月29日，习总书记在复兴之路展览上第一次提出了中国梦。接着在3月17日国家主席的就职演讲中，系统地阐述了中国梦。其中他说的最重要的一句话是：我们实现中国梦必须走中国道路，这就是中国特色社会主义道路。并不是所有人都认为实现中国梦要走中国特色社会主义道路，有很多人提出来，实现中国梦应该走别的路。

2013年是建党92周年，因为既不逢五，也不逢十，所以中央没有开大会。最重要的活动是6月23号，中央政治局搞了一次关于党史和国史的集体学习，那次会上总书记讲我们今天最根本的问题是道路的问题，最关键的是坚定不移地走中国特色社会主义道路。

2013年10月7日，习总书记在印尼的巴厘岛参加APEC领导人会议，在向国际社会讲中国的改革与发展时，他讲了一句话：中国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误。其实这句话含义很清楚，一般认识水平之上的同志都能够看出来，他指的根本问题是道路问题，在道路问题上不能犯的颠覆性错误有两种错误，一种是走封闭僵化的老路，一种是走改旗易帜的邪路。

不走老路我们都知道，老左派那些思想言论，开弓没有回头箭，想回走不可能了，中国社会没有这个基础。关键是不走改旗易帜的邪路。这句话怎么理解？什么叫作不走改旗易帜的邪路？这句话是针对当前自由主义的泛滥所讲的。一是政治上要求普选，像西方一样搞普选；再一个经济方面要求完全私有化。

2.全面深化改革的总目标

全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

一是完善和发展中国特色社会制度，把制度作为一个基本目标，而不是仅仅提出每年经济增长的具体目标。国家的现代化分两个方面，即两维的现代化，一维是有形的现代化，比如经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。另一维是无形的现代化即制度建设，这是一个国家实现现代化的基本条件。这个现代化是典型的国家公共产品，因为它给我们提供的产品就像空气一样，你可能看不见它，摸不着它，但是随时需要它。我们高举中国特色社会主义这个旗帜不仅仅要在道路上、理论上做出一篇好文章、大文章，还得在制度上做出一篇好文章、大文章。我们要通过全面改革把这个制度的优势发挥得淋漓尽致，制定总目标的目的就在这里。

二是推进国家治理体系和治理能力现代化。之前我们更多讲的是管理，现在讲治理，实现了从管理国家到治理国家的新跨越。这是中国特色社会主义的重大理论创新，标志着中国共产党治国方略的重大转型。统治也好，管理也好，都是我强你弱，我是国家，是统治者，是管理者，我很强，我给你发指令发命令，你要听从，这就是统治和管理的意思。而治理主要不是采取控制的方法，而是采取协调的方法。治理是上个世纪末兴起的新政治概念，它不同于统治的概念，从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。二者的区别主要有以下几点：

首先是参与的主体不同。管理的主体只是政府，而治理的主体还包括社会组织和个人。管理的参与主体是一元，而治理的参与主体是多元的。面对复杂的、多元的社会主体，党和政府包打天下的格局已经不适应了，我们要动员各方面的力量参与共同的治理，主体是多元的。我们要动员和运用人民团体、社会组织、自治组织，还应该以市场的力量、公民个人的力量积极参与国家治理。

其次是运作方式不同。管理的运作模式是单向的，自上而下进行管理。而治理的运作模式不是简单的居高临下，而是多方向的，既有自上而下，也有自下而上。

再次是管理手段不同。过去是简单命令式、完全行政化的管理，人治色彩更强一些，而治理更多强调法治，依法治理，建设法治国家、法治政府，治理方式是法治化的。

最后，管理强调的是控制，治理强调的是服务。这些年来，虽然我们没有用治理这个词，但是在新的历史时期，从中央到地方，我们在加强创新社会管理中坚持和运用了以人为本、服务为先这个理念。

政府如果总是一对一解决社会问题，那就太累了。所以必须推动政府组织、非政府组织的发展，即社会组织的发展，政府组织跟社会组织打交道，社会组织跟公民个人打交道。过去什么都单位管，人是单位化的，中国改革的前30年解决了一个问题，就是把单位人变成了社会人，这是我们改革的一个成就。但是另外一个问题没解决，那就是怎么让社会人变成社会化的人。化就要有组织。以前的人民公社化，就是把所有人都组织到人民公社里面去，出去要饭都得到大队开介绍信，知道这个要饭的是哪个村的、哪个点的。

但是现在这么多人没法化了，相应的治理成本特别高。要想把社会人变成社会化的人，政府一定要扶持社会组织的发展，让社会组织把越来越多的这种在社会上没有单位的、没有化的人组织进来，政府对社会组织，社会组织对公民个人。所以在政府治理体系上，必须要建立起人民掌权、政府治理的关系。这是治理能力现代化很重要的内容。

国家治理的核心内容就是让人民群众参与治理，如果没有人民参与治理，仅仅是权力参与治理，政府参与治理，这个治理体系就不是现代化的。只有人民参与治理过程，才有望实现公平正义的社会秩序。

所谓国家治理体系，是党领导人民管理国家的一系列制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。

国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。

3.全面深化改革的路线图和时间表

全面深化改革的具体目标即 “六个紧紧围绕”：紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，紧紧围绕坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一深化政治体制改革，紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。

“六个紧紧围绕”，就是在新的历史起点上全面深化改革的路线图。

全面深化改革的时间表就是到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。应当说，这个设想实际上是邓小平同志在20多年前南方谈话时提出的。早在1992年，小平同志就对改革的进程作了深情展望：“恐怕再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”

什么叫做决定性成果？就是要在多数重要领域把这次 《决定》里边提出的主要任务给完成了，那才叫决定性结果，或者把最难关给越过去。

什么叫 “使各方面制度更加成熟更加定型”？你摸了几十年石头过河，找到了规律的领域，你就不必再摸着石头了，让制度定型就可以，不要让我们各个方面的制度全都是游动坐标，该定下来的定下来。这个定型的要求体现了我们要把对一些规律的系统认识和制度的不断完善稳定下来，不必再大幅度的改来改去。

这次改革是到2020年的改革，不是一二年、三五年的改革。有些朋友会很疑惑，一般领导人在第二任期的时候才做大动作，习近平怎么在第一任期就干这么大的事情。因为历史留给我们的时间不多了，从十八大算起到2020年只有八年，所以不能够再等到第二个任期了。2020年这个问题对于我们是一个很大的考验，对于近平同志也是很大的考验。按照我们的体制，一届五年，最多两届十年。近平同志2012年接班，到2022年要交班，这意味着2020年这一关是由近平同志来过的，然后还有两年他要对2050实现现代化拿出主意来。

4.全面深化改革的重点

全面深化改革是有重点的，不是眉毛胡子一把抓。这个重点就是经济体制改革。把经济体制改革作为全面深化改革的重点，发挥其对其他领域改革的 “火车头”牵引作用。15个改革任务中，6个是经济，生态文明体制也与经济密切相关，经济占了所有改革任务近一半。

有些人希望这次改革重点是政治体制改革或社会体制改革，而这次改革的重点依然是经济改革。这次改革之所以以经济体制改革为重点，是由我们所处的历史阶段决定的。前几年日子好过了，有些同志头脑就发热甚至发昏了，就忘记了我们处在社会主义初级阶段。十八大期间近平同志下组讨论讲的话十分令人振奋，比如他在一个代表团讲话时说我们向人民展示美好未来，制定发展规划，这是必要的，但是千万不要提出不切实际的过高的目标，一旦把群众胃口吊高了，而又做不到，就会引起群众更大的不满、更多的埋怨，所以我们要尽力而为，又要量力而行，还要树立正确的幸福观。

强调我们仍然是社会主义初级阶段，发展仍然是解决我国所有问题的关键。说发展仍是解决我国所有问题的关键，是非常重要的。因为很多人乐观地认为中国的发展水平已经差不多了，已经可以了，接下来就是要用改革的办法去搞好分配、搞好利益的调整。我们今天面对的难题有可以靠改革去解决的，也有很多难题是必须用发展的办法来解决的，有很多问题、有很多改革如果没有一个足够动态的稳定的向前发展的背景，这个改革也很难向前推进。初级阶段就要抓着经济中心不放，从经济体制改革去突破，但是对于其他的改革我们要统筹起来。初级阶段的任务没有完成，经济建设的中心不能变，经济体制改革重点也不能变。

（三）全面深化改革的战略部署

所谓战略部署，就是5＋2，即经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革、国防军队体制改革、党的领导体制改革。

1.经济体制方面

（1）处理好政府和市场的关系

经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。打个比方，一场足球比赛要精彩，首先要靠队员在场上拼搏，球要踢得好，队员就好比市场；球要踢得精彩，最后结果要很好。光靠球员去踢还不够，还需要裁判员，裁判员就好比政府，这两个方面都不可少，但是最重要的还是球员在场上踢，裁判和场外的秩序维护，只是起一个保障的作用。这个例子说明了市场的重要性，还有政府跟市场的关系。一面是市场，一面是政府，不是要政府不要市场，也不是要市场不要政府，而是各有各的定位，这就是习近平讲的各就各位。就像李克强总理比喻的那样，正确抓经济不是当司机，不是直接开车上路，而是管好路灯、当好警察。

市场在资源配置中起决定性作用。处理好政府和市场的关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用的问题。1993年十四届三中全会正式确立了社会主义市场经济的改革方向，当时的定位是市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。十六大讲在更大程度上发挥基础作用。十七大讲从制度上更好地发挥基础作用。“基础性作用”并没有明确在资源配置中政府与市场两者究竟谁起主导作用，也可以理解为以市场为基础、以政府为主导。这是我国社会主义市场经济体制还不完善的一个重要原因。因为，虽然商品的价格基本上是由市场决定的，但是资源和要素的价格相当程度上还是由政府决定或者由政府直接控制，市场在资源配置中还没有发挥基础性作用，更谈不上决定性作用。这次明确提出市场在资源配置中起决定性作用。

市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是由市场决定资源配置的经济。社会主义市场经济也要遵守这个规律。理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。要配置好各种社会资源，无论政府有多少智慧，计划有多周密，都不可能比市场这台 “超级计算机”更高明。

具体来说，起决定性作用的含义，就是要让市场更加自主地配置资源，尽可能地减少政府的干预，要取消一切妨碍市场配置资源的制度屏障。过去我们行政审批事项过多，核心的问题是什么？影响自主配置资源。

“市场起决定性作用”这个提法主要解决三个突出的问题：一是政府主导经济、政府过度介入市场行为。近些年，出现了 “地方政府公司化”现象，地方政府为了增大GDP，大举招商、大拆大建，依靠行政力量推动土地流转和兼并。过去在市场经济体制尚未形成，企业还尚未作为市场主体的背景下，政府作为投资主体，作为经济拉动的主体，扮演了重要的角色。但是今天在市场经济深化改革的背景下，政府再这么做，就会出问题了。

现在产能过剩的，城市病突出的，耕地占用过多的，生态环境破坏严重的，很大程度上都是同政府干预有关。比如产能过剩，除了市场本身的盲目性，一个重要的原因就是政府在直接抓其所关注的那些行业。比如为了增加GDP，好多省都自己办钢厂，结果钢的产能大幅度的过剩，一直调控都控不下来。这就是习近平同志所讲的利益固化的藩篱，你打不破它，因为它有它的利益。

还有汽车行业，有些中小城市没条件也要做，只是为了GDP，所以造成了很多问题。相反有一些产业是非常容易过剩的，结果倒没有过剩，比如轻纺。因为这些产业、行业几乎已经完全市场化，市场在发挥资源配置作用。

二是解决政府直接配置资源过多，对微观经济活动干预过多的问题。特别是事事都要审批，而且拖得很长，一个项目审批几个月，甚至一年都批不下来，要盖很多公章，每个公章都要请客送礼，要公关。以老太太卖鸡蛋为例，100个鸡蛋里可能有1个坏鸡蛋，如果为了挑出这一个坏鸡蛋，就把100个鸡蛋都拿出来检查一遍，这就未免费时费工。所以，过度审批对经济的伤害非常大。

三是要解决市场的公平竞争环境的问题。一是行政垄断很多，通过设置进入壁垒，来获取垄断利益。二是地方之间恶性竞争，有些地方违规实行优惠的税收政策，实行优惠的电价，使得有些产能过剩的问题很难解决。比如有些地方煤矿资源丰富，为了降低工业成本，就用不脱硫的煤来发电，这样的话，一度电的成本可能只有三毛钱甚至不到三毛钱。但如果用国家电网的电，一般的企业用的话都要五六毛钱，所以，本来像钢铁、水泥、电解铝已经全国范围产能过剩了，但是如果用三毛钱一度的电来炼钢铁，来发展电解铝或者造水泥的话，还可以赚钱，这样的话，更加重了产能过剩。所以，这个问题如果不很好地解决的话，这不是公平的市场竞争，就变成恶性竞争了。

政府要更好发挥作用。强调市场在资源配置中起决定性作用，并不是否定政府的作用，而是为了更好发挥政府作用，妥善解决以往政府存在的 “越位”和 “缺位”、干预过多和监管不到位等问题。

我们知道，虽然由市场配置资源的效率是最高的，必须让市场在资源配置中起决定性作用，但市场机制并不能自动调节宏观经济若干总量的平衡，同时在某些特殊领域 （如公共物品领域）也不能起到自动调节供求平衡的作用。经济学把这种缺陷称为 “市场失灵”。这就使得政府介入经济活动成为必要。一般来说，凡是市场管得了、管得好的，就要让市场管；凡是市场管不了、管不好的，就应当由政府管。

政府要发挥什么作用，过去讲四项任务，中央这次 《决定》里面非常明确，规定了五项任务。中央政府主要搞好宏观调控，地方政府主要做好公共服务、市场监管、社会管理以及环境保护。

（2）完善基本经济制度

一是对非公有制经济地位的认识提高了，表现在 “两个都是”和 “两个不可侵犯”。“两个都是”是指公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。这 “两个都是”就意味着不要去分什么老大老二，过去老说国有企业是共和国长子、老大，其他经济是老二。今后，公有经济特别是国有经济和非公有经济，比如私有经济，应该各自发挥自己的优势。现在非公有制经济发展比较快，对GDP的贡献已经超过60％，对税收的贡献超过70％。非公有制经济吸收就业的能力特别强，现在80％以上就业岗位是非公经济提供的。

“两个不可侵犯”指的是公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。这还是对财产权的保护。不管你是公有的还是非公有的，财产权都应该依法得到保护的。《宪法》讲，公有制财产神圣不可侵犯，公民合理的财产要受到保护。虽然讲了要保护，但是前面加了定语，合理的财产。这就说不清楚了，说你合理就合理，说你不合理的你不就完蛋了吗，人家不放心。这次 《决定》讲两个同样不可侵犯，就给大家吃了一个定心丸。以后《宪法》也要根据 《决定》这个精神去改。

二是积极发展混合所有制经济。混合所有制经济实际上不是最新的提法，也不是第一次提出来，最早是十四届三中全会提出的。混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式，也就意味着可以成为我们推进国有经济、国有企业改革的重要的实现形式，按照混合所有制经济的形式推进国有经济和国有企业的改革，鼓励由私人资本控制的混合所有制企业的发展。不要一想到混合所有制经济就以为是国有控股的，现在也鼓励非公有资本控股的混合所有制经济。

三是在深化国有企业改革方面，这一次也有很多新的重要的提法和举措。国资委一直都是以管企业为主，今后需要以管资本为主。这和发展混合所有制经济是一致的。提高国有资本收益上缴公共财政的比例，而且明确提出到2020年提高到30％。国有资本金收益提取的钱，更多的用于民生。

我国国有资本经营收益的上缴比例过低。国有企业按经营权益上缴比例可分四类：最高的是中国烟草，上缴比例是20％，一般资源类企业是15％，竞争性的交10％，还有少数的科研机构类国有企业比例更低，原来不交，现在交5％，平均国有企业的上缴财政比例大概算下来是12％、13％左右，比例偏低，数量比较少，去年不到一千亿。从国际上来看，其他国家国有企业的平均分红率是30％～50％左右，所以，我们这次提出的国有资本上缴财政的比例提到30％也还是有依据的。

（3）加快完善现代市场体系

一是实行负面清单管理。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。负面清单这个词能够出现在三中全会的 《决定》里不容易，因为所谓负面清单管理我们在几个月之前的上海自贸试验区中，刚刚作为一个新鲜事物提出来。没想到才过了几个月，就出现在了全会的 《决定》里，这意味着不仅在上海自贸区那28平方公里，而是要在全国推进这个，这个突破还是很大的。

现在我们执行的是正面清单管理，什么是正面清单管理呢？就是政府列出单子来，一个正面清单，规定哪些领域投资者可以进来投资，只有规定可以投资的进入的领域，才可以进入。负面清单管理是什么呢？政府列出一个清单，规定的是不能进来的领域，把一般投资者不能进的领域用负面清单限制住，只要我在负面清单里没有提到的领域就意味着都可以进入，只备案就可以了。

市场经济国家基本上都是负面清单管理。实行负面清单管理的目的，就是为了打破一些国有企业的垄断，打破非公有制不能进入过去一些国有特许垄断经营的领域。大家都知道，过去的国有企业是垄断性的，有些领域非国有资本不能进入，比如银行业，过去银行都是国有银行。现在这块也打开了，允许民间资本依法发起设立中小型的银行这样的金融机构。现在企业发展，特别是民营企业，融资很困难，所以搞了很多地下钱庄，出了很多事，跳楼的跳楼，跑的跑。今后有了这样的中小型银行机构就方便多了，这是巨大的进步。

二是建立 “城乡统一建设用地市场”。我国现行的土地制度，在城市是国有土地，农村是集体所有制土地，二者处于相对隔绝的两个市场，农村土地不能进入市场直接交易。正因此，地方政府往往以极低的价格从农民手中获得农村建设用地，转手后又用城市建设的市场价格售出。导致一些地方政府依赖土地财政，热衷于 “以地生财”、“以地套现”，使得农民被动上楼，被城镇化。建立 “城乡统一建设用地市场”，其背后的含义十分明确，就是要改变集体土地先通过地方政府征地，然后进入市场的现状。

（4）加快转变政府职能

这里边有一个理念的变化值得关注。过去我们经常讲，一届政府上任，一个总理、一个市长、一个区长上任，一定头半年先把自己任内想干的几件大事都部署好，然后腾出点工夫讲政府不干什么，讲讲行为边界。但是这届政府包括这次三中全会，首先更重视把我们行为边界划得更清楚一些，先讲好不做什么，然后再去部署做什么，这个理念是各级政府部门应该成为习惯的，要先搞清楚不能做什么。

另外就是深化行政审批制度改革。行政审批经过了七轮改革，但是全国还有1.8万项，中央层面有1500项，地方还有1.7万项，还没有到位。这次《决定》提出凡是市场能管的一律取消，不要审批了，地方和基层能管的一律下放。这就解决了老百姓办事难的问题。

（5）深化财税体制改革

一是实施全面规范、公开透明的预算制度。只有预算透明了，才能优化资源配置。预算透明了，监督制约加强了，不但政府花钱有效率，还可以避免腐败。

二是关于税制的改革。关于税收制度的改革提了很多，最近几年大家都在讲要减税，这次提出改革税制，有些学者说了，这回政府表达了的决心，今后老百姓的税收负担会进一步降低，大家可以有这种期待，我觉得这个说法是不正确的。为什么？我们要看到今天税收制度的现状是什么，从中央财政到地方财政，所有的税收当中90％以上直接来自于企业，只有几个百分点来自于社会公民个人，这个制度非常不合理，制约了我们的发展。

所以，今后所谓改革税制，总的方向，大家要看到，是减少企业的直接税负，增加个人的税收负担，并不像有些人期待的，有些老百姓说的，个人交的税越来越少了。个人承担的税收还要再增加，占比提高，企业税收下降。这里面包括了大家热议的房产税、遗产税等等。房产税是针对个人的税，大家对房产税的预期通过三中全会可以变得更清晰了，不用再争议了，一定要全面推开的，只不过是哪年实行和最终税率多少的问题。

另外，还有一个问题也是大家关心的，说这种改革对房价有什么影响？新一届政府对房地产调控还会不会一直调下去。大家可能注意到了，新一届国务院组成之后，对于房地产调控不再像之前温总理那么反复强调不断出台新措施了，基本上很低调，克强总理很少说房地产调控，只是在几次关于经济的部署当中很低调地写要继续坚持房地产调控，没有再多说什么。所以这种行政性的调控注定要退出，但是他的退出必须有前提，什么时候改革到位了，前提具备了什么时候就退出。前提是什么？目前看有两个关键前提，一个住建部明确说过，什么时候全国住房信息系统联网了什么时候才可能退出。还有一个前提是什么？就是退出了以后必须提前构建好约束房价过热的手段，而房产税就是一个重要的约束手段。

三是建立事权和支出责任相适应的制度。为什么讲这个问题呢？是因为自从1994年分税制实行以后，中央和地方在财权和事权承担方面不匹配，财权上收，事权下降，导致地方财政负担较重，同时承担任务比较多，使得地方政府财政方面压力比较大。一方面中央政府财权上收，导致地方政府财政收入削减。现在中央和地方财政关系是这样的：中央越来越强，省市喜气洋洋，县市平平常常，乡镇骂爹骂娘。财税上收，导致地方没钱。另一方面地方政府既要搞建设，又要负担公务员的工资，负担比较重，这种状况不可持续。所以这次政府提出部分事权上收，财权、事权要匹配。

《决定》里边有一段话对于中央和地方事权作了重新的界定，对于什么事情是中央事权，什么地方是地方事权，什么地方是中央、地方共同的事权，作了一个新的界定。意味着我们在今后的改革要做两个方面的动作，一方面，如果这个事权在地方，中央要把更多的财权、财力转给地方；另一方面，把一些地方的事权收归中央，特别是一些基本公共服务领域，由中央全国统一管理。

三中全会之前，大家预计中央会采取财权下放，最终结果却出乎大家的意料，采用了事权责任适度向中央集中的办法。国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权。目前医疗、教育等职责过于集中在基层，特别是集中在县级，而每个县的经济发展状况和财政状况不完全一样，导致基本公共服务的差距非常大。事权责任适度向中央集中有利于实现基本公共服务的均等化。

（6）健全城乡发展一体化体制机制

这一部分的创新，首先表现在理念上。过去一年我们一直在强调要推进新型城镇化，过去很多年也一直在讲三农领域的改革，但这次部署改革的时候，并没有为三农改革单独写一段，也没有为城镇化单独来一部分，而是把城和乡两个部分合在一起，这个部分叫作健全城乡发展一体化体制机制，就是把农业的问题、农村的问题、农民的问题跟大城市、中等城市、小城市，一直到小城镇的发展完全融为一体。这不是简单的词汇的变化，而体现了我们改革理念的变化，就是今天你要想解决中国农村深层的问题、土地的问题、人的问题，必须跟城镇化放在一起考虑。今天讲中国的大城市、中小城市怎么发展，必须同时考虑农村的地和人的问题，这是一个整体的问题。这样一种改革理念的变化也是三中全会讲究改革系统性、协同性的一种体现，其价值比某些个别的点要重要得多。

这个新理念就是提出了四位一体的城乡一体化建设的新方向，即 “以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”。以工促农，就是让工业促进农业发展，为农业提供更多的资源和技术，带动农业更好更快的发展。以城带乡，是让更多的农民进城，带动农村的发展。工农互惠，就是农业的发展与升级换代，同样也能为工业带来更大的发展，它们的关系是互惠的，并不是单一的以工补农。城乡一体，是纠正过分地发展城市导致的乡村衰败，城乡其实是连在一起的，要把二者放在一起来配置资源，不存在消灭乡村建设城市问题，要实现城乡共同发展，共同繁荣。

城镇化我们不要把它理解错了，有人认为城镇化就是都变成城镇了，没有乡村了，这是不对的。因为城镇化不是要消灭农村，消灭乡村，而是把它提高到城市的水平，把乡村提高到城市的水平，住在乡村就和城市没有什么区别了，而且空气更清新，交通不拥堵，因此现在在东部有逆城市发展。所以这就是这次 《决定》提出的16字的新型工农城乡关系，非常好。

其次大家比较关注的是赋予农民更多的财产权。有些人甚至把我们这一次三中全会有关三农的文件总结成一句话，叫第二次土改。我们大家都知道第一次土改是什么，打土豪分田地。中国共产党之所以能够取得政权，可以说和实行农村包围城市有很大的关系，我们动员了中国最底层的农民，最后才把日本鬼子赶走、国民党赶走。取得了革命之后，我们实行的第一个政策就是打土豪分田地。

所以有些人把这一政策等同于第二次土改，也就是说实际上它的意义可能比原来的十一届三中全会实行了家庭联产承包责任制经营还要重要，这一次究竟哪几块很重要，一句话来概括，就是赋予农民更多的财产权。

过去一直是城市有财产权利，我们知道，现在城市人最大的资产就是房产。但是农村人的房产不能抵押，不能转让，所以它没有资产功能，虽然也可以作为财产，但只能够传给自己的子孙，不能够转让给他人，如果转让也只能转让给本村人，转让给外地人是非法的，如果是集体做，就是小产权，是严厉打击的。

我们说农民的财产权利有什么呢，农民的财产权利就是地。我们国家所有的地基本上都在农民手里，18亿亩的承包地，70多亿亩的林地、荒山秃岭，还有接近2.7亿亩的非农建设用地，都在农村。我们全国的城市建设用地才2.7亿亩。

赋予农民更多的财产权，主要涉及三块。第一类是关于承包地经营权，明确要在坚持保护耕地前提下，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”（既可以抵押贷款，也可以担保，也可以租给别人，也可以入股）。第二个是农民的宅基地，明确可 “选择若干试点，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。绝不能误以为农民的宅基地就可以自由买卖了，城里人就可以到农村买个宅基地盖房子，甚至盖别墅。第三类是农村集体经营性建设用地，明确 “在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。该类用地入市一定要把握好 “三个限定词”，一是 “流转”的对象是集体的经营性建设用地的经营权，并不是集体所有的建设用地，因为农村还有公益性建设用地和宅基地，更不是原来建设用地之外的其他耕地，这是一个限定词；二是符合规划，即使取得土地使用权，要建设什么也要符合规划；三是用途管制。

很多人看到这个话第一反应是，小产权房可以转正了，小产权房都建立在农村集体经营性建设用地上，其实这是一个明显的误读。在符合规划和用途管制前提下，这句话不起眼，没有后边的显眼，但这句话提的非常重要。小产权房转正不了还是栽在这句话当中，因为小产权房虽然属于农村集体经营性建设用地，但是它是违法建筑，最核心的是违反了用途管制，不允许你用它来建设住宅，建设给城镇居民的商品房住宅，你去建，本身就是违法行为，你还期待它转正，怎么可能让它转正呢？

如果让它转正不就意味着我们鼓励违法，一个明显违法的建设出来的结果，让建它的人和买它的人因为转正而因此获利，这对法律的严肃性、政策的严肃性、政府的公信力都是摧毁性的打击，完全不符合我们的土地规划和用途管制。所以这样的改革并不像有些公众解释的，就意味着小产权房要合法。如果当前中国农村大规模地迅速地推行私有化，会怎么样？很快就会出现一个土地寡头阶层，毫无疑问。像俄罗斯一样，俄罗斯2000年左右，包括20世纪90年代，把土地分成几股，人人皆有，但是很快这些股份就迅速地集中，不规范地集中在一小部分人手里面。所以，寡头垄断是必然的。今天如果农村里面大规模搞私有化，我们可以预见很快就会通过种种不规范的方式，土地会被集中到一小部分人手里面。一旦这样的结果出现以后，对于农村的稳定是致命影响，对国家政权存在也是很大威胁。而且共产党讲公有制，讲了将近一百年，现在突然搞私有化，怎么向社会解释？党的意识形态的合法性瞬间就崩塌了，没人相信你了。到底共产党搞什么？搞了90年公有制，突然搞私有化，从这点考虑也不行。

2.政治体制改革

政治体制改革的重点是，加强社会主义民主政治制度建设，推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系。

（1）加强民主政治制度建设

三中全会特别强调要推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主。从三中全会这样一种论述，我们可以确定未来一段时间，政治体制改革的重点和方向就是依托既有的体制资源进行改革，完善已有的制度机制，这是我们未来改革的任务。我们看文件一方面要看文件讲了什么，另一方面要看文件没有讲什么，它没有提出选举的任务在里面。完善已有的制度，但是对于选举不放开，确确实实今天普遍地放开选举也不行。对中国改革问题的思考不能从理想出发，从理想出发固然好，但是现实不允许。所以思考中国的问题，要从中国的实际出发，不能够从理想出发。

（2）推进法治中国建设

推进法治中国建设。这里面大家关注比较多的是什么？是司法独立。为什么讲这个问题？这是一个老问题，不是一个新问题。现在中国的司法体制，存在的问题，一是地方化，二是行政化，都很严重。所谓地方化，就是司法机关的人财物受制于地方党委、地方政府。司法机构的设立是和行政区划相对应的，有一个行政区划就有一个检察院、法院，司法机构的资金就是由当地的财政所提供的，法官的任命也是由当地的人大所任命。带来的一个结果就是，因为法院、检察院都在当地，人事任命以及财物、经费都是地方提供的，这样一来就会不可避免面临地方的一些干扰。

这样一个体制，就造成法院、检察院即使很想独立办案审案，但是由于受同级党委政法委和政府的领导，在党委、政法委有意见、有看法时，也不敢不听，为什么呢？就是因为人财物，我的人事权，我的经费拨款，都要靠党委政府给。说不好听一点，我要提拔，我要上升，我不能够得罪党委。因此人财物受制于人，所以独立性就差了。

针对这种情况，三中全会决定提出改革司法管理体制，一是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，实际上省级以下垂直管理，把人事权力上升了，地方人事安排对这个就没有决定性的影响。二是探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，今后的检察院、法院也不是就按照行政区划那样，省管市、市管县，可能会实行垂直管理，可能县里面就直接受省里面管，省里面受中央管。

所谓行政化，就是审批像行政机关一样，不符合法律专业主义的精神。例如一个案件，审判长判决之后，还要交给庭长、院长再批准，由于庭长、院长不一定熟悉实际情况，他的批准就缺乏充足的依据。按照专业主义的方式，谁审判谁负责就行了，如此像行政机关一样审批，是不符合法律专业主义精神的。行政主义需要一步一步审批，但是涉及到专业的东西，不需要一步步上报审批了。改革审判委员会制度，让审理者来判，审判者即为最终裁判，不要审完以后上报领导一级一级申报，由裁判者负责。

司法方面还有很多新的亮点，比如废除劳动教养制度，改进信访制度，最终回归法律这块、司法这块来解决。

（3）强化权力运行制约和监督体系

如何制约权力，这是自有权以来人类探究的共同话题。现在大家找了四种办法：第一是依法治权，用法律规定能做什么，不规定你就不能做。第二是以德治权，以道德良心、职业道德来约束权力。第三是以权治权，将权力分配给不同部门或个人，以达到权力之间的平衡和制约，如财务上会计和出纳两种岗位的设置。第四是以民治权，就是让人民监督。

一是推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，凡是上清单的都是你的权力，凡是清单上没有列出的，地方部门一律不能行使，这个约束很强。过去老百姓也不知道你有多少权力，什么事要找你，现在把权力清单开出来，在这个清单上的你来找我，不在这个清单上的你可以不找我。

二是加强反腐败体制机制创新。中国共产党反腐败历史可以分三个阶段：第一阶段是革命战争时期，那个时候腐败不多，但是只要有权力肯定有腐败现象，发现一个查处一个，所以说那个时候是处于自然性的发生和处理，因此叫自然状态。进入社会主义时期以后就不是自然式的了，是通过运动式反腐败，也就是开展运动。我们的反腐败处于运动状态，运动反腐败有效果吗？有，但是副作用比较大，负面因素比较多。改革开放后我们应该怎么反腐败？要用制度来反腐败，使我们的反腐败处于制度状态，运动反腐败也不可持续，断断续续，只有制度反腐败才是常态的、常规的。因此我们现在反腐败要制度防腐，就是要构建反腐败的制度体系。中央一再强调，包括这次决定也在强调，权力结构、权力运行一定是执行权、监督权、决策权既相互制约，又相互协调，如果一个部门决策、执行、监管都归自己管，是要出问题的。

我们在这方面，应该说还尚未破题，还没有真正地破题，改革的任务还很重，这个事情随着行政体制改革、政治体制改革有待于进一步解决。这次三中全会又进一步强调了这个问题，为解决这个问题打了一个很好的基础。

如何把权力关进制度的笼子里呢？第一，加强对权力的约束，实行决策、执行、监督三权分开。第二，加强对权力的监督。如何提高监督成效？过去我们的监督主要是体制内监督，如党内监督、人大监督、纪委监督等。这些监督有一个共同点，都是权力体系内部的监督。体系内监督的突出特点是官员监督官员，权力监督权力，即 “同体监督”。左手给右手开刀，自己革自己的命，如何下得了手？这是体制内监督的重大弊端，也是长期以来监督乏力的重要根源。“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太险”便是对体制内监督困境的形象概括。要提高监督成效，必须改革原有的监督格局，在完善“同体监督”的同时，强化 “异体监督”。

所谓 “异体监督”，就是非权力主体的监督，不掌握权力的主体加强对权力主体的监督，包括舆论监督、群众监督、媒体监督、网络监督等。三中全会有一句很好的话，就是权力在阳光下运行，让人民监督权力，这是把权力关进制度笼子里的根本之策。

三是反腐制度化举措上的重大突破。首先是统一对反腐败问题的领导，明确党委在反腐败中负主要责任，纪委主要负责监督责任，确确实实制定责任追究制度。第二是纪委查办案件制度化，明确提出 “查办腐败案件以上级纪委领导为主”。过去的反腐实践中，查办腐败案件往往以案件发生地的党委为主，这样做的一个弊端是，若本地党委主要领导与腐败有联系，则案件的查办往往无法进行。这也在事实上纵容了那些有关系、有特权的腐败分子。而现在变成了以上级纪委领导为主，就大大提升了对腐败案件的监督权。这也是我们长期以来一直呼吁的，可以说是本次改革的一个重大的制度性措施。第三点是明确提出腐败案件 “线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”。在这里，“必须”二字非常重要，过去没有这一制度规定时，可报可不报，书记、市长想要压住本地的腐败案件就能够将案子压下来，而现在就压不住了。这一改革举措确保了反腐败的真正落实。第四则是明确指出 “各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”，这就把人管住了。过去的用人提拔往往都是本地党委来管，若发生牵涉党委领导的腐败案，纪委负责人要想被提拔，肯定不好意思举报党委领导。而现在则是谁授权给他，他就对谁负责。这是真正的重大进步，也是真正对中国的官场体制了解之后的制度上的突破。第五强调中央纪委要向党和国家的机关、机构统一派驻纪检机构，就意味着纪检机构里的负责人的出现、他的任命肯定不在同级党委，是在上级。还有就是改进了巡视制度，中央要派驻大员不断到地方进行巡视，一波又一波的，形成一个规范化、制度化、常态化的做法，使整体上反腐败的权力、权限的安排发生了很大的变化，这是非常有利于今后反腐廉政建设的制度调整。

3.社会体制改革

推进社会事业改革创新。讲的都是大家比较关注的问题。比如教育改革的问题、促进就业的问题、收入分配的问题、社会保障的问题、医药卫生改革的问题。

以就业问题为例。中国第一大问题就是就业，大学每年招生700万，还有300万自费生，每年1000万大学生都是社会精英，精英是会出主意的，一个人在好的地方出的是好主意，他要失业的话，出什么主意就不好说了。我们现在每年有2000万农民工，再加上有四五百万转业军人需要就业，社会就业压力很大。但是这次三中全会把这个问题解决了，鼓励创业，让大学生去创业，一个人创业就解决9到13个人的就业，这样1000万大学生创业，就能解决1亿人的就业。所以这次中央就是充分发挥了党的智慧，把社会资源从控制转向了激励，发展创业型经济。

深化医药卫生体制改革。鼓励社会办医，优先支持举办非营利性医疗机构。社会资金可直接投向资源稀缺及满足多元需求服务领域，多种形式参与公立医院改制重组。允许医师多点执业，允许民办医疗机构纳入医保定点范围。

4.生态文明体制改革

一是提出 “生态文明体制”。因为十八大提出了五位一体总体布局，我们的建设有经济建设、政治建设、文化建设、生态建设、社会建设，已经是五位一体了。但是体制只有四个，两者不匹配，有生态文明建设没有生态文明体制，这次把它加上了，是重大的飞跃。

二是提出了一系列生态文明制度体系。包括源头严防、过程严管、后果严惩的14项 “史上最严”制度，体现了对我国广袤国土上的 “山水林田湖”全覆盖。其中极具开创性的是以下几项制度。

（1）自然资源资产产权制度和用途管制制度

这是一个新制度。这个制度解决了两个问题。

一是明晰产权。就像我们说这个房子是谁的，这块土地是谁的，产权很明晰，但如果问北京的空气是谁的，大家就不知道了。所以产权一定要明晰。明确这个东西是属于谁的，把产权明晰了，主体明晰了，就有人保护它，如果有人使用就要付费。产权明晰之后，就可以找到谁来管理、谁来负责，找到主体就找到了利益的动力，找到了利益就可以导入市场经济，通过利益的动力来推进生态文明环境保护建设。

比如解决雾霾天气就可以考虑自然资源资产产权制度的应用。如果按照这个制度的原理，我们就会发现在石家庄市空气是老百姓共有的资源，而有的人住的房子大，用的空调就多，有的人开的是大排量的汽车，对空气的污染就大。如果按照新产权制度，某些高消费、高排量的群体和行为，就过多地使用了这个城市的空气，既然你多使用了，就必须有补偿。有一个关键的环节就是税收。在国外也在推行污染税。

二是要通过自然资源产权制度的改革告诉整个社会资源是有价值的。有价值的东西人们才有动力去保护，但是在传统的市场定价和传统的经济概念中，大家并没有认为空气、河流、山是财富，因为这些自然资源在传统市场经济中是没有定价的，也没有一个系统评价它的价值。大自然恩赐给我们的空气、水等等一些资源，我们都是把它当成 “免费”的产品来使用，免费的东西按照经济学原理来讲就容易出现 “公地悲剧”——一块地是公共的，谁都用，谁也不保护。现在我们资源破坏的最大原因就是存在 “公地悲剧”的问题。

这次自然资源产权改革是一个具有重大突破性的改革，这个突破性改革使我们要重新认识自然资源的价值，也就是说应该唤醒国民对自然资源价值的认识。只有我们认为它是财富了，才能更好地保护它。我们看到自然的时候，自然也应该像我们看到的货币一样，也是我们的财富。如果把这个问题解决了，可以说生态环境保护就有了一个新的制度的前提和体系。

原先我们认为空气值钱吗，我们都觉得空气是免费使用的产品。但是现在发现在北京空气污染了，在没有污染之前没有觉得空气的价值，现在在北京想呼吸到新鲜空气必须要到郊区，这样北京新鲜的空气就有价值了。你开车到郊区才能呼吸道新鲜的空气，原来免费可以得到，现在必须要付出成本才可以得到，倒推出付出的成本就是环境的价值。

如果把资源利用好了，就是一笔巨大的财富。现在人们尤其是大城市的人，工作、生活压力很大，最常得的一个病是什么，就像张国荣一样，从楼上飞下来，就是抑郁了，现在头脑有问题的人占10％以上，也就说光北京市，现在两千二百万居民，有两百多万人这样，我们目前采用的战略是什么，把他们送到精神病院，这不是一个好方法。就像青少年犯罪送到看守所，从原来进去的一段，出来的时候变成九段。因为他突然进了少管所之后，那些人犯罪水平都比他高，所以他自然水平涨了，所以精神有问题的人，你不能把他送到问题成堆的地方去。

（2）环境保护的管理制度

一是编制自然资源的负债表，要把环境资源保护纳入到政府政绩考核体系，官员在任期间不是光看GDP增长了没有，也要看环境资源增值了没有，这是作为一个非常重要的绩效来考核。理论上来讲，资产负债表是当前解决官员单纯追求GDP政绩的一个很好的制度。

二是要有严格的离任审计。你来的时候列一个表，环境资源总资产是多少，在你离任的时候这个资产价值是增值了还是形成了负资产价值。

三是建立生态环境损害的终身追究制度。因为环境问题是一个长期的问题，比如你在任的时候造成了重大的环境损害，对环境形成了影响，但是你在任的时候，评价考核还显示不出来，可能你离任之后，三五年才显示出来，这个事算是谁的？没关系，我们有终身追究。

5.两个新机构

大家关注比较多的是中央全面深化改革领导小组。以前改革是国务院的任务，现在在党内设置改革领导小组，这一改变极其重要，充分表明党中央对于改革的重视和决心。

之所以成立这个小组，一是因为只有如此才能更好地协调各方面的改革政策，如果没有这么一个小组的话，各个部门分别出台改革政策导致什么？导致各个政策之间不协调，这个问题很要命，各个问题九龙治水，政策不协调，不配套，影响改革的推进。二是有利于改革的推动实施。我们的历史经验、改革经验证明，如果没有强有力的机关去推动实施，中央政策很难贯彻下去。比如1993年朱镕基做副总理，为了实行分税制，朱镕基专门到17个省与书记挨个谈话，最后分税制实施成功了。后来十六届三中全会，十七届三中全会做出一些决策，像土地流转，地方政府根本不太理睬，因为没有强有力的政策实施。现在全面深化改革已经到了一个关键时期，进入深水区，要突破重重利益固化的藩篱需要有高端的领导机构来进行专项工作。

改革领导小组具有四项职能，即总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。作为级别如此之高的中央改革领导小组，“总体设计、统筹协调”是题中应有之义，而 “整体推进、督促落实”则进一步将其职能由 “搞设计”拓展到了 “抓落实”，这样一种创新设计，在过去也是从未有过的。

这个机构和体改委有所不同，体改委的全称是国家经济体制改革委员会，主要偏重于经济体制改革，而这次成立的全面深化改革领导小组将是对政治经济、文化社会、生态文明各个领域推动改革的一个机构。另外，体改委是设在国务院的，现在这个领导小组将设在党中央。

创新社会治理体制方面，大家比较关注的是设立国家安全委员会。为什么要设立国家安全委员会，概括起来就是一句话，应对国家安全威胁的迫切需要。从内部安全形势来看，我们面临的安全威胁主要有两个方面：第一，分裂势力还在破坏国家的统一。在当今世界上，我们是唯一没有实现完全统一的大国。目前台海两岸还处于分裂状态，藏独、东突分裂势力也在继续破坏国家的统一。二是引发国内突发事件的因素多。我们国家正在进入社会转型加速期，有很多社会问题、社会矛盾，不安全的因素、不稳定的因素不断增加、不断积累。从外部安全威胁来看，我们国家是世界上地缘环境最复杂的国家。近代以来，世界列强争夺中国周边地区的活动，就没有停止过，这种独特而且复杂的地理战略环境使中国始终处于较为严峻的状态。

第一，国际恐怖势力猖獗。中国的藏独、疆独，本身并不构成多大危险，重要问题在于与外在势力的勾结，像达赖等。这是中国未来发展、和平崛起的障碍性因素。

第二，美国对中国遏制姿态重新明显。2011年，美国的反恐任务基本告一段落，本拉登被打死以后，美国开始高调重返亚太，一方面巩固与传统盟国的关系，像日本、韩国，另一方面拉拢与中国有矛盾的某些国家，像越南。现在越南从官方到民间反华情绪很重。

第三，中国周边局势的紧张。我们都知道，我们与周边很多国家在领土、领海方面都有争议争端，比如钓鱼岛问题。很多情况下领土的问题，协商谈判解决不了，历史一再证明，很多情况之下，协商解决问题可能沦为一种空想。像钓鱼岛问题，即使我们想谈，日本方面也没有诚意。

第四，非传统安全因素在不断上升。传统安全威胁就是军事威胁。非传统安全威胁就是包括经济安全、金融安全、能源安全、信息安全、海疆安全、边疆安全、跨国犯罪等，这些非传统安全因素在不断增加。

我们过去在军队、武警、公安等很多方面都有涉及安全的力量，但是互不统一，力量分散，有的可能是交叉管理，有的可能有空白点、盲点。要完成对外维护国家主权、对内维护政治安全和社会稳定的多重任务，靠过去那种以部门主导为主的国家安全领导体制和运行机制已经不能完全适应应对国家安全威胁的需要，只有加强对国家安全工作的集中管理，才能形成更加有效的维护国家安全的整体合力。

因此，我认为这就是设立国家安全委员会的客观需要，设立国家安全委员会是为了加强对国家安全领域的统筹领导和协调，是对国家安全领导体制的完善。也可以说，实质上是一次对国防领导体制的重大的改革，设立国家安全委员会也是通行的做法，像日本、德国、美国，特别是美国，在 “911”以后成立了国土安全部，统一各方面的力量来应对恐怖主义，这是国际上的通行做法，也是时代发展的需要，国内国际形势发展的需要。

二、全面推进依法治国的战略部署

十八届四中全会明确以依法治国为主题，是我们党的历史上第一次研究法治建设的中央全会；其通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是我们党的历史上第一个关于加强法治建设的专门决定；决定提出要全面推进依法治国，这是从1997年党的十五大把依法治国确立为党领导人民治国理政基本方略以来的第一次；160多年的共运史，包括那些前社会主义国家和后社会主义国家，没有一个社会主义国家或者执政的共产党专门就法治问题召开全会，做出决定，我们是第一次。在建设社会主义法治国家征途上树起了一座新的丰碑。

（一）为什么四中全会要以依法治国作为主题

1.要完成全面深化改革任务，必须推进全面依法治国

全面依法治国是完成全面深化改革任务的法治保障。为什么在三中全会之后马上要召开一个四中全会，要解决依法治国问题？其实我们知道，三中全会的很多精神要想得到落实，必须得以法律体系为基础，也就是说三中全会体制改革的要求，如果没有法治体系的建设和配套的话，那很多的精神是落实不到位的。我们可以看看三中全会的 《决定》，三中全会 《决定》中的300多项改革，涉及需要完善的有多少部法律？按我们目前的研究，涉及168部法律，这个比例相当大了，已经超过50％了，而这些改革当中大量的是经济体制改革，包括行政审批制度改革，行政审批事项的撤销、下放，这些还是为了解放市场经济的生产力。比如说三中全会提出来，要发展混合所有制经济，国有资本、集体资本、非公资本、交叉持股相互融合的混合所有制经济。那么，什么是混合所有制经济？在法律体系上就得界定。如何保障这种混合所有制经济的发展？你必须有比较明确的法律界定。这个混合，国有资本占多少，集体资本占多少，非公资本占多少，才叫混合所有制？法律上必须有清晰的界定。再比如，三中全会讲，要允许混合所有制经济实行员工持股，那么，要员工持股必须有法律，如果没有法律就成为非法集资的行为了。这种员工持股没有完善的法律体系界定，会遇到很多的麻烦，员工持股问题非常多，可能遇到非法集资、非法融资的问题，没有一个清晰的法律界定，混合所有制员工持股很难。

再一个，我们知道，市场经济发展需要产权的保护，这对于市场经济的发展非常重要，没有完善的法律体系，想得到有效的产权保护是非常困难的，市场经济深入发展也是很难的。

2.要实现中华民族伟大复兴中国梦，必须全面推进依法治国

第一，习近平围绕中国梦做了很多的论述，其中讲到了，中国梦是人民梦，人民梦有三个共同享有：共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国时代一起成长和进步的机会。要实现这三个共同享有，必须要解决很多现实问题，打破各种利益藩篱，而突破利益藩篱的重要手段就是法治，现在很多的利益藩篱制约着普通人去创业、去发展。

那么要打破利益藩篱就要落实 《反垄断法》《反不正当竞争法》等法律法规的要求，使市场机会更公平地惠及最广大的民众，让老百姓创业能够找到更多的市场机会。

第二，要实现中国梦，就要加快社会流动性。要制定相应的法律，确保社会向上流动不减速。2013年1月22日，在十八届中央纪委二次全体会议上，习近平曾尖锐地指出，如果升学、考公务员、办企业、上项目、晋级、买房子、找工作、演出、出国等各种机会都要靠关系、搞门道，有背景的人能得到更多的照顾，没有背景的人再有本事也没有机会，就会严重影响社会公平正义，这种情况不纠正，能形成人才辈出、人尽其才的生动局面吗？这个社会还能有活力吗？我们党和国家还能生机勃勃向上发展吗？这里所说的就是社会流动性问题。所以这些问题要通过完善现有的教育法、义务教育法，以及就业促成法等法律体系逐步加以解决，一定要通过法律体系逐步解决社会流动在减速的问题，世界各国在这方面有很多很成功的例子。

3.要实现国家治理体系和治理能力现代化，必须全面推进依法治国

十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化。之前我们更多讲的是管理，现在讲治理，实现了从管理国家到治理国家的新跨越，是中国特色社会主义的重大理论创新，标志着中国共产党治国方略的重大转型。改革开放以前我们的社会是什么社会？熟人社会，特别是在广大农村是熟人社会，城市总体上也算熟人社会。熟人社会不需要太多的法律，你用道德，用习惯，用这种长期留下来的东西就可以把它治理得井井有条，很多矛盾纠纷就这么解决了。除了杀人放火等严重犯罪，国家法律介入，其他大量的事情，在农村、在基层社会其实靠那些规则、规范和习俗就解决掉了。那么改革开放以后，熟人社会随着人口流动等，最后变成生人社会，将近3亿的农村人口到城市，城市人口互相流动，最后连邻居是谁都不知道了。所以在生人社会，关系调整、利益调整，更多的是靠法律。邻里之间不要随便把音响开得很大，那些东西都有法律规范好了，你也用不着操心，所以大家都按这个规则。相对来说，生人社会依靠法律更多，熟人社会依靠道德，依靠习俗，依靠人的因素。国家治理怎么治，就要大家遵守游戏规则，过去靠熟人依附关系，今天靠契约关系，再加上道德和各个单位合法的规范。

4.要解决我们面临的一系列问题，必须全面推进依法治国

四中全会之所以以依法治国作为主题，是因为依法治国在当前还面临着严峻的问题，实际上现在的问题到了不得不全面推进法治国家建设的地步，所以是一个问题导向。

存在的问题有四个方面：立法不科学、执法不严格、司法不公正、公民不守法。

第一，在立法方面存在的问题。一是在立法的问题上，有法律滞后和空白的问题。我们的法律是相对静止的，但是社会经济生活变化很快，法治调整有一个周期，在这样的情况下确实会出现法律滞后的问题，这样随着社会生活变化，有些法律不适应了，需要调整。还有，社会生活越来越复杂，过去有些领域法律是空白的，比如说网络，网络是这些年新出来的，没有网络何谈网络立法，有了网络随之而来的就是网络立法的问题，这是立法本身的问题。纽约州车辆与交通法中处理交通问题的办法有1253条，而北京市实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法只有108条，人家1253条，我们100多条。有时我们想按法律去做，却找不到依据，还有很多领域都找不到法律。

二是从立法主体来看，在立法工作中存在着部门化倾向。实际操作中，有主导立法、影响立法的一些部门，把部门利益作为立法的一些重要因素，所以就存在争权诿责，对部门有利的就想方设法法律化，不利的或者是费力不讨好地推出去。

第二，在执法方面存在的问题。一是一些党政机关特别是领导干部习惯于运用行政命令和经济手段办事，而不习惯依法办事。在法治社会中，调节人们利益关系、约束人们社会行为的主要是法律，而不是行政权力。政府以权代法，群众遇到问题也会更多地求助权力而不是法律。这也是为什么发达国家出现利益冲突包括官民纠纷，人们都是请律师、上法院，在中国却是信访和上访的重要原因。中国社科院2010年 《社会蓝皮书》显示，据不完全统计，1993年我国发生群体性事件0.87万起，2005年上升为8.7万起，2006年超过9万起。从2008年以来，突发事件、群体性事件，大概每年在10万起以上。2012年好像是16万起。所以现在维稳就成为各级党组织和政府的很重要的、甚至是刚性的任务。而有些领导者为了维稳，以突破法律界限和牺牲对他人公正为代价来息事宁人，必然导致新一轮恶性循环，破坏整个社会的法律秩序。目前中国年信访案件一直在700万至800万件，平均每天2万多起。集体上访居高不下。中央已经决定，在高度重视信访工作、努力为访民排忧解难、落实政策的同时，凡是涉法涉诉的上访案件，一律要走法律程序，信访部门不再接待和处理，就是对群众依法解决问题的一个引导。

二是部分地方和部门把党的领导凌驾于法治之上，把权力凌驾于法律之上。新华网近日在一篇报道中列举了中国法治缺失的几个镜头。镜头一：记者跟随一名市委书记调研时，这位书记在车上对记者大谈加强法治的紧迫性，尤其是领导干部带头守法的重要性。而下车后，他指挥拆迁时，大手一挥，把这个拆了，把那个拆了，很难感觉到他的法治思维在哪里；可谓是谈法治时滔滔不绝，做决策时权力滔滔。镜头二：一位在基层做过书记的领导干部不无忧虑地说，在当市委书记时，有人想让他干预一起法院审理的案件，他回复说，法院独立审案子，自己无权干预。结果这位请托人拍着桌子吼道，全市都归你管，法院还能不听你的？！这位干部说，自己当时后背发凉，你说要搞法治，但别人却不信。

三是有些领导干部不学法，也不懂法。举个例子，2014年10月17日，湖南省华容县召开了一个公判大会，把一些犯罪的人拉出来公开的示众，这个事情是违法的，因为我国早在1988年，最高人民法院、最高人民检察院就下令，要禁止对已决的犯人或者未决的犯人进行公开示众。犯人固然犯法，但是不能去侮辱他、凌辱他，但是一些干部还是不讲法，还是习惯的思维。

李克强总理在谈到公权力和私权利的差别时曾说私权利法无禁止即可为，公权力法无授权不可为。这是法治政府最基础的原则。但确实在很长时间里没有落到实处。有些干部动不动就斥责老百姓：谁让你这样干的？谁给你的权利？而没有想到，凡是政府没有明文禁止的，老百姓就可以干，这是人家天然的权利，并不需要谁授权。公权力的行使必须得到授权，也就是于法有据。我们看外国或者香港的警匪片时，常看到这样一个场景，就是警察把枪指向犯罪嫌疑人时，一般都要说因为你涉嫌某某犯罪而逮捕你，这里就是讲法律的授权。而我们的警察抓人时却经常不是这样，有的被抓的人问警察：你凭什么抓我？警察则反问：你说凭什么抓你？怎么不抓别人单抓你呀？不讲抓人的依据，反而问被抓者，这是非常可笑的。但这种现象已经司空见惯，见怪不怪了。我们讲依法行政也是这样，政府必须有合法授权的意识，总书记就讲，不要管自己权力以外的事。

第三，司法方面存在的问题。我们国家已经进入了诉讼社会。总书记在四中全会上引用了英国哲学家培根的一段话。他说，一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律，好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律，好比污染了水源。请注意还有一句名言，老百姓犯法好比污染了水流，官员犯法污染的是水源。所以，依法治国就是依法治吏、治官，不是治老百姓，不要搞错了。

一是中国的司法核心问题在司法不能够依法独立公正的审理案件，受制于太多的因素。司法的地方性行政化的问题是非常严重的。司法机关过去是高度行政化，管理方法也是按照管行政机关管公务员一样的一套制度，我们过去司法不像司法，立法不像立法，行政不像行政，就是大家干的活儿差不多，没有分别。但是实际上从国家 《宪法》设定的功能上来看，这几个机构之间应该各干各的活儿，眼睛不能干耳朵的活儿，鼻子也不能干嘴巴的活儿，那好多都乱套了，其实我们国家几千年司法行政不分也是这个影响造成的。原来法院判案，法官审案判不了，小的案子庭长批，大的由院长批，再大的审判委员会讨论，那也是院长的意见占主导，再大的案子有的领导一个批示就定了，这样实际上是没有人负责的，主审法官也不负责，领导也不负责，有的领导批案子文字都不留，就是口头一个招呼，最后这个案件到底谁的意见判的，不知道。

我国司法受到地方化和行政化的干预严重，“民告官”的司法途径不畅通成为司法体制的最大短板。三大诉讼中，行政诉讼受地方公权力机关 “人、财、物、票”的影响最大，存在 “立案难、审理难、执行难”三大顽疾。“民告官”的渠道不畅通，导致了两个不正常现象：一是大量本该通过行政诉讼解决的行政纠纷进入了信访渠道，出现 “信访不信法”现象；二是行政案件“判后必上诉”现象屡见不鲜。

二是司法腐败也是比较大的一个问题。比如说原健力宝集团一个董事长，在服刑期间两次减刑，每次减刑都有正当的立功。怎么样立功呢？和管监狱的人勾结。立功要举报他人的犯罪行为，好，我就把那个人的犯罪行为提供给你，并且安排你们住在一个囚室，你就举报了，立功了。然后要减刑，监狱领导建议，本监狱减刑太显眼，你先搬到另外一个监狱，其他犯人和你不熟悉再办减刑。就是说通过金钱的运作，整个减刑、假释、保外就医，在金钱贿赂面前全部崩溃了。所以，他出来以后马上失踪了，找不到人了，这就是反映了我们执法方面、司法方面存在的漏洞和缺陷。

有的法官在审判案件时通过律师搞利益输送，例如深圳中院的一个分管执行局的副院长，和女律师勾结，在一起债务纠纷案中强行判决一个有偿还能力的企业破产，并还任命这个女律师任清算委员会主任，光这一个案子就捞了2000万，最后由于分赃不均才告到中纪委。

还有一些权钱交易活动甚至到了胆大包天的地步。2009年7月30日，广东省江门市原副市长林崇中因受贿罪，被判10年刑，但就在法庭宣判当天，他竟然从法院直接回了家。这是因为他花了不到10万元钱，买通了看守所所长、医生等人违规获准保外就医。直至2011年初省检察院对这一违法的监外执行一案进行立案侦查才将其收了监。

第四，守法方面存在的问题。我国从1986年开始，连续搞了6个普法教育，力度很大，虽然经过六个五年计划的普法，但是很多老百姓没有养成自觉遵守法律的习惯。中国人在根深蒂固的观念里面是比较轻视法律的，没有什么法律的理念。中国人讲三个大，人是大于法的，情是大于法的，权是大于法的。在西方国家，一些公民遇到问题，首先会想着去找法律上的依据，去看究竟错在什么地方或者哪儿没有错，他们是寻求法律的帮助，最后听从法律的裁决。可是中国人要出了事，首先想到的是要赶快找人，去找关系。比如说红绿灯，红绿灯在有警察的时候不敢过，在有探头的时候不敢过，但是在没警察的时候、没探头的时候、夜深人静的时候，据我观察照样过，就是说红绿灯失效，就是说我们还没有形成一个自觉守法的社会氛围，还没有形成自觉守法的公民文化。卢梭曾经说，一切法律中，最重要的法律既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民内心里的。也就是说公民确实要有对法律的一种敬仰。

（二）十八届四中全会决定的主要内容

十八届四中全会全面推进依法治国的内容，可以概括为一二三四五六。

一是指一个指导思想，即全面推进依法治国的指导思想。四中全会提出要推进依法治国，我们坚持的指导思想讲了一大段话，讲得非常长，这段论述里面很关键的需要我们注意的，特别是两点。第一个就是指导思想已经由三个变成四个了。这个 《决定》中，在以邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观之后，又加上深入贯彻学习习近平总书记系列讲话精神。也就是说习近平的讲话已经开始成为我们的非常重要的指导思想。第二个要注意《决定》中提出的坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。这是贯穿 《决定》的一条红线。中国特色社会主义道路和现在的中国特色社会主义法治道路都是道路，但不要理解成两条路，实际上还是一条路。今天讲中国特色社会主义法治道路，它是中国特色社会主义总道路的具体化，这是中国特色的第十二条分道路，我们有一个总道路就是中国特色道路，这个总道路在这个法治道路之前有十一条分道路，就是政治发展道路、文化发展道路、自主创新道路、信息工业化道路、农业现代化道路、中国特色城镇化道路、医疗卫生改革发展道路、反腐倡廉道路、科学发展道路、生态文明道路、和平发展道路，中央已经提出了十一条，现在又增加了第十二条道路法治道路，所以它是整个中国特色道路的重要组成部分。

二是指两个总目标，即全面推进依法治国两个总的目标：建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。

建设中国特色社会主义法治体系，这是党的文件中第一次提出的概念。社会主义法治体系包含了五个体系，这五个体系就是完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和健全的党内法规制度体系。

第一，我们要形成完备的法律规范体系。这个重点讲的是立法的任务，立法机关的主要任务就是要形成一个完备的法律规范体系。大家都知道2011年吴邦国委员长代表全国人大宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，那个指的是立法层面的，我们制定了242个法律，700部行政法规，8000个地方性法规，还有数以万计的政府规章形成了一个多层次跨领域的完整的有机的法律规范体系。它已经形成但是还是一个毛坯房，要不断地完善。但是光有法律是不行的，法律要实施，要从纸面上的法变成现实生活中的法，变成人民行动的法。

第二，要形成高效的法治实施体系。主要是对司法和执法机关提出一个要求，就是我们的行政执法机关、政府机关、司法机关要严格的执行公正的司法，形成高效的法治实施体系。它包括我们严格的执法、公正的司法和全民的守法形成的体系。

第三，严厉的法治监督体系。四中全会 《决定》讲了八大监督，即党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，这八个监督要整体形成一个体系，要形成合力。

第四，要形成有利的法治保障体系。法律实施不是孤立的，它不是可以单独能够发挥作用的，必须要有很多条件、很多社会环境体制机制方面的保障，就相当于我们讲社会保障体系一样，法治也有一个保障体系的问题。法治能不能得到实施，首先党的领导是根本保障，然后我们要有队伍人才保障，当然我们还要有财政保障，如果总是靠罚款来养执法队伍，这个执法就不可能公平。

最后，要形成完善的党内法规体系。这一次把党内法规体系纳入推进依法治国改革的总目标，是一个重大创新，因为我们党是执政党，党内法规既是管党治党的重要依据，也是依法治国的有利保障。小平同志讲过，没有党规党法，国法就很难保障。十八大以后，以习近平为总书记的新一届领导集体抓八项规定，令行禁止，党法有权威，国法也就有权威。

三是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

什么叫法治国家？法治国家的第一个要求就是公共权力必须受到法律的严格约束和限制，在法律之外没有任何不受限制的公共权力。第二个，公民的合法的权利得到国家权力完整的保护，所以国家必须尊重保障人权。说法治国家有两条，一个是约束公权，一个是保障公民的私权，这叫法治国家。

什么叫法治政府？第一是职能科学，就是依法界定政府职能，职能是科学的；第二个是权责法定，是由法律来授予你的；第三是执法严明；第四公开公正；第五廉洁高效；第六是守法诚信。这才叫法治政府，这六个方面做到了就是法治政府，对法治政府应该说界定得非常清晰。

法治社会也有两个方面的要求，一个是把社会重要领域的法律法规要健全起来，再一个就要形成中央讲的学法尊法守法用法的良好氛围，培育社会法治文化。实际上就是要形成对法治的信仰，一个信仰法律体系的社会才叫法治社会，大家对法律体系能够自觉地去学习和遵守。

四是指法治建设的四项基本要求，即实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，这是实现全面推进依法治国总目标的基本要求。过去我们讲的是，有法可依、执法必严、有法必依、违法必究。现在的四法合一，就是促进国家治理体系和治理能力现代化。

五是指五项原则，就是法治建设必须坚持共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，必须要坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。

六是指六大重要任务。第一，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施 （立法）。第二，就是要深入推进依法行政、加快建设法治政府 （执法）。第三，就是要保证公正司法，提高司法公信力 （司法）。第四，增强全民法治观念，推进法治社会建设 （守法）。第五，要加强法治工作队伍建设 （队伍）。第六，就是要加强和改进党对全面推进依法治国的领导（党的领导）。

前四项任务实际上也是党的十八大所提出来的，党的十八大明确指出建设社会主义法治国家，关键是要做四项工作，要科学立法、严格执法、公正司法和全民守法。那么十八届四中全会公报就把这十六字进一步细化，所以实际上前四项任务就是指立法、执政、司法和守法等方面的任务。

在前面四项任务的基础之上，十八届四中全会对全面推进依法治国又提出两项重要的任务，第一个要加强法治工作队伍建设，大家注意这个 “治”字，过去在党的文件中是没有这样提法治工作的，这样工作应该说是非常重要的，而且不仅仅是一项工作，还包括队伍建设。第二个就是加强改进党对全面推进依法治国的领导，这也是十八届四中全会最新确立的，全面推进依法治国的重要任务，这就把党对依法治国的领导放在一个非常高的层次。

整个十八届四中全会基本的理论框架都是围绕着六项任务展开的，所有的内容都是六项内容的一个具体化。四中全会的中心思想可以概括为：过去主要用法律管别人，现在开始更多用法律约束自己。

（三）全面推进依法治国的具体改革措施

1.完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。主要讲如何科学立法

（1）健全宪法实施和监督制度。大家知道，宪法乃国之大法。我们有一个比喻，宪法就相当于母法一样，没有这个母亲哪有子孙后代啊。所以，我们的法律体系也是这样，最大的法就是宪法，其他的法都跟宪法要保持一致，也都是在宪法的指导下制定出来的。宪法很伟大，宪法是母法，我们当然要去实施它，同时对它实施的情况也要加强监督。宪法是国家大法，宪法是神圣的，我们都要崇拜它、信仰它，同时宪法又应该是亲切的，跟老百姓、每一个公民的生活息息相关，要落实到现实生活。宪法落实到现实生活中的过程，就是宪法的实施。宪法都是一些宣言、原则性的条文，要通过立法把它转化为法律规定，然后由法律部门、司法机关去执行、去实施，比如公民的选举权、受教育权要通过制定选举法、义务教育法来落实。

长期以来，我们的宪法意识淡薄，宪法的观念不够，落实宪法、实施宪法的保障制度机制不完备，违反宪法的现象时有发生。宪法在很多人的眼里是抽象的原则，我们过去没有这个氛围，大家不认为宪法重要，认为宪法可有可无，因为从来没有哪个人因为违反宪法被追究责任，或者哪些事情违反了宪法被定了性。违宪的事例时有发生，但是我们不把它当一回事，我们说是违法违纪，违反原则，很少说违宪。

宪法实施存在的问题：一是有些宪法的原则规定还没有具体的法律来落实。我们现在有243部法律，宪法大部分条文都落实了，但还有部分宪法的条文规定没有落实。比如宪法规定全国人大常委会解释宪法，但全国人大常委会从1982年至今没有解释过宪法。为什么没有解释过宪法，因为怎样解释宪法，解释的程序是什么都没有法律规定，没有法律规定就无从实施。

二是现在有些部门和地方制定的法规，程度不等地和宪法精神相冲突。宪法指引其他法律法规的制定和修改，其他法律法规都是宪法原则和制度的具体化，不能和宪法精神相冲突。现在有些部门和地方制定的法规，可隐性植入了行业垄断、部门利益和地方保护主义的条款，就是和宪法关于改革开放、发展社会主义市场经济的要求不相符的，需要按照宪法原则修改或废除。

三是不同的法律之间有冲突，给执法带来困惑。比如 《行政处罚法》规定，对于行政执法人员现场处罚罚款上限是50元。但 《道路交通安全法》对交警现场处罚也有规定，是200元，相差了150元，两个法规都是人大常委会制定的法律。还有国务院颁布的 《工伤条例》，规定当事人对工伤的认定不服，行政复议和提起公诉是一个依次展开的过程，就是说你要先复议再诉讼。但人社部颁布的 《工伤认定办法》是二选一，是选择性，明显不一致，国务院和国务院部门制定的法律法规打架。为什么出现这种情况，不纯粹是工作的原因，而是我们没有一个很好的宪法解释和宪法监督。

如何健全宪法实施和监督制度？一是把宪法实施的重要职责，首先落到全国人大和全国人大常委会的身上，只有全国人大和全国人大常委会带头依宪治国，带头依宪办事，那么宪法的权威才能得到维护。

二是健全宪法解释机制。解决前面讲的人大30多年没有解释过宪法的问题。要完善宪法的解释程序，过去宪法是没有解释程序的，怎么解释宪法，按什么程序解释，这个机制是什么，没有。以后要加强完善宪法解释的程序机制，同时要加强和完善宪法实施制度和宪法的监督制度。

三是加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

提出了两个具体制度，一是宪法宣誓制度，二是宪法日制度。宪法宣誓制度，这是国际惯例，全世界193个有成文宪法的国家，有177个国家要宣誓。凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。不光是我们说的国家主席、部长、省长，所有的领导干部换届了或者是上任了都要宣誓。另外这次的四中全会设立了一个宪法日，将每年12月4日定为国家宪法日。这是185项改革措施中落实最快的一个措施。过去12月4日是全国法制宣传日，宪法日意味着什么呢？实际上是唤醒全民族对宪法的高度认同和重视。虽说这是一个很小的改变，但是它的影响也是很深远的，这对增强全社会的宪法意识会有很大的作用。

（2）关于健全立法体制的改革。我国现行的立法体制，存在的最大问题就是部门利益法制化，部门主导立法，然后让法律体现或固化自己的部门利益。出现 “国家权力部门化，部门权力利益化，部门利益法定化”现象。部门起草法律，主导法律的起草已经成为近一二十年的常态，绝大多数的国家法律，甚至百分之百的行政法规规章都是行政机关部门起草的。部门起草法律也有好处，就是有创造性，它结合自己面临的实际问题制定出有操作性、有针对性的一些法律条款。但是最大的弊端就是它有部门的利益色彩在里面，部门起草的法律更多的是维护了本部门的权力和利益，许可权、审批权、收费权、处罚权、强制权、政策制定权，它是通过立法固化下来了。

一是健全人大主导立法工作的体制机制，特别提出以后综合性、全局性、基础性等重要法律由全国人大相关专门委员会、法制工作委员会去起草，不让部门去起草了。法律的草案要拿出来，要是拿的毛坯不好，会影响后面立法进程和立法质量。为了确保人大主导立法，给了两个保障机制。一是增加有法治实践经验的专职常委比例。人大常委会里要有足够的有法律经验的人，说白了增加懂法律的常委，才好去立法。二是设立立法专家顾问制度，为立法机关提供帮助。

二是重要行政管理的法律法规由行政机关的法制机构来起草，中央层面的就是国务院法制办来起草制定，把部门起草法律法规给限制了。

三是建立第三方的评估制度。因为一个法律草案，因为一个或几个法律问题，几方争执不下，都是站在自己立场上说话。这时就可以引入没有利害关系的第三方来评估，由第三方说了算，防止互相扯皮，久拖不决。

四是提出要依法赋予设区的市地方立法权。根据现有 《宪法》和 《立法法》的规定，只有省、直辖市的省府所在地的市人大和常委会有地方立法权。十八届四中全会明确地讲，要把这个享有地区立法权的市扩大到设区的市，现在数量有多少呢，有将近280个，这就要增加230多个设区的市享有地方立法权。很显然，在现有的宪法和立法法中间没有这样的规定，必须要修改立法法，才能够使得设区的市真正享有合法的地方立法权。

2.深入推进依法行政，加快建设法治政府

长期以来，一谈到中国的法治，最集中的话题之一是说我们的法制不够健全。这样的看法，也的确有一定的道理。可是事实上，与法制不够健全相比，一些地方政府和官员法治理念缺失、不守法、不敢严格执法，无疑更是法治问题的要害。因此，依法治国强调科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，其中执法是关键。所以明朝张居正有句名言，天下之事，不难于立法，而难于法之必行。如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。这一次总书记在讲话当中引用了法学界的一个观点，叫法律是人类最大的发明，别的发明使人类学会了驾驭自然，而法律使人类学会了如何驾驭自己。

我们讲人类从古到今，驾驭自己都非常困难，人类为什么有战争，有专制，有矛盾，有冲突？就是人类驾驭不了自己，我觉得人类最大的敌人是人类自己。人类驾驭自己有道德、有法律两个武器，这是最重要的手段。但是在现代社会，法治是基本的方式。法治驾驭人类自己主要是两类，一类是驾驭私权力为主体，公民法人相对比较容易，老百姓发生纠纷了，法院判决。更难的是驾驭公权力主体，国家和政府这个非常困难，因为它掌握了公权力，掌握了强制力，我们讲依法治国、依法行政、依法执政就是要驾驭公权力。

（1）健全依法决策机制。第一是规定重大行政决策法定程序。什么叫作重大决策权？就是在重大的关系到老百姓切身利益、国计民生，关系到区域发展的经济社会政治生态文明、文化事业发展的重大的决策的权力。这个重大决策权，我们过去没有法律依据的，法律也没有规定该怎么办，所以说是五花八门。由于没有主要的程序要求，当然也没有责任的要求。在重大决策方面存在的问题，就是三拍现象：做决策的时候是拍脑瓜，执行决策的是拍胸脯，决策执行完了就是拍屁股走了。三拍，最后导致很多重大决策看起来是一时的政绩，但实际上给国家经济社会和老百姓的合法权益、给公共的利益带了极大的损失。我们经常看到哪儿哪儿建立一个广场，建了不到五年，十几亿就爆破了、拆除了，这是完全错误的，而且是给国家经济社会的发展带来重大损失的决策。但对这种决策你没有办法，为什么？因为做决策者不需要承担责任，他把这个作为政绩搞上去了之后，他升官了走了，烂摊子是别人收拾的。特别是在城市建设中大拆大建的现象非常严重，现在每建造100万平方米的新建筑，就要拆除30～40万平方米的老建筑，很多都是处于正常使用年限甚至刚建成不久的建筑。根据住建部的数据，仅此一项，就给我们造成5000多亿的损失，所以我们被人们称为世界上最大的建筑浪费国。

一是规定重大行政决策法定程序。依法决策确定了五个法定程序：把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，5个程序走完了，你这个决策才算合法。特别是提到重大决策未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交行政讨论，把行政决策这匹野马套上了缰绳。公众参与是一个重要的程序。现在你要做出一个行政决策，比如采取一个行政行为，如果它足够重大，那应该先有公众参与，应该先有听证。依法决策另外一个就是专家论证，相对中立的专家参与论证，具有相关的专业资质等。实际上我们政府越来越倾向于把权责更科学合理地进行分担，现在很多事情政府都已经不去亲自抓了，他是一种第三方比较有专业资质的、相对公正、相对中立的第三方来承担这种评估。

二是推行政府法律顾问制度，在党政机关和人民团体普遍设立公职律师，参与法律认证，防范法律风险，帮助政府把关。行政长官不是法律专家不要紧，普遍设立法律顾问制度，普遍设立公职律师，帮助你决策，帮助你把关。

三是还有一个惩戒机制。决策失误终身责任追究制度及责任倒查机制，以后的重大决策伴随官员终身。为什么要建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制？这就有点像我们搞工程搞机械，盖一栋楼监理施工单位要终身负责，不能说一调动工作了，这个楼塌了跟你没有关系了。那不行。谁设计、谁施工、谁监理一律承担责任。以后行政重大决策也是终身负责的，有了这个紧箍咒我相信很多领导会高度重视决策的重大制度，不认真决策最后责任全是你自己的，而且是终身承担。还要坚决执行倒查机制，出了问题，那回头看谁做的决策。过去封建社会，秦始皇修万里长城，谁修盖的，这个砖头谁烧的，都要刻上自己的名字，如果以后这个砖头坏了倒了，风吹雨打坏了就要追查最早造这个砖头的人。

（2）深化行政执法体制改革。行政执法是和普通老百姓、企业和社会组织关系最密切的。一个人可能一辈子不到法院打官司，但一辈子不和执法机关打交道，我估计一个正常人是做不到的。因此，行政执法行为对我们的权利义务影响也很大。现在行政执法行为存在的突出问题有三个方面。一是权责脱节，二是多头执法，三是选择性执法。什么叫权责脱节，就是行政执法机关的执法权力和他的法律责任之间不平衡。就是一些部门在起草法律法规的过程中，把自己的权力写得多多的、大大的、强强的，把自己要承担的责任写的小小的、少少的、或者含混不清的。这是部门立法的弊病。第二是多头执法，在同一个领域多头执法，最突出的是食品药品安全领域，一个领域除了食品药品监管，还有质量技术、工商、农业，多少执法队伍呀。有人说，现在的假食品只要不吃坏肚子，假电器只要不电着人，假药假酒只要不毒死人，就算造假者还有良心。第三是选择性执法。表现在两个方面，一是执法畸轻畸重，尺度随意，同样一个差不多的行为，有的罚得很重，有的轻描淡写。还有就是以罚代刑，触犯法律该移送的不移送。

深化行政执法体制改革，这次决定开出了五个药方。

一是减少多头执法，推进综合执法。提出大幅减少市县两级政府执法队伍种类，因为执法力量集中在市县这个层面上。我们看到的制服、大盖帽，多数分不清楚，这回提出大幅度减少。大幅度实际上是一个量化概念。大幅度减少虽然没有给出是减少多少，什么比例。但100支减少一支两支不叫大幅度，怎么也得较少二十几、十几支。还提出在和老百姓关系密切的领域，决定列了10个领域，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法，几个执法部门共用一个执法队伍。

二是严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。防止水平低和能力比较低的人去执法，加剧执法的乱象。不能出了问题都说是临时工干的。现在一抓一个执法，乱执法，就说是临时工，我们已经把他开除了。从来不允许临时工执法，但临时工执法很多，全国我看，有的一个地方、一个领域就有几十万人，全国恐怕几百万人，清理难度很大。

三要建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。减少执法中的自由裁量权，不能对执法者态度好的罚五千，态度不好就罚五万。或者没人说情罚五万，有人说情则可以全免，下不为例。

四要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。现在还有些地方政府，表面上是罚没收入都上缴财政了，实际上财政又为这些执法部门单立户头按一定比例返还。这样就会鼓励为罚款而执法的想象，甚至出现钓鱼执法，是与法治精神相悖的。执法部门的费用不足应由财政解决，不能鼓励执法部门通过罚款来创收。从源头上克服执法的利益驱动，在执法行为、执法部门和执法者的利益中间垒一道墙，建一个隔离带。这个从1995年 《行政处罚法》到现在已经讲了快20年，没有解决。靠罚款养队伍，这个问题很多，高速公路为什么坏得这么快？大车超载，怎么治理得了？就要靠这个来养活执法队伍，治不了。

五要建立执法全过程记录制度，全面落实行政执法责任制。严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。

六要健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。执法中发现触犯刑律的就要及时移交司法机关，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

3.保证公正司法，提高司法公信力

随着依法治国进程加速，人民群众的维权意识和诉讼观念显著提升，越来越寄希望于通过司法程序解决矛盾纠纷，致使社会矛盾纠纷以司法案件的形式大量地涌入法院，持续呈现诉讼井喷、诉讼爆炸的态势，我国超乎预料地提前进入诉讼社会。司法权当然主要涉及到两大国家机关，我们讲一府两院，一个就是审判法院系统，一个就是检察院检查权。公正司法的问题，《决定》用了这样的话，叫作公正是法治的生命线，法治的生命在于公正。习近平在 《决定》说明中也引用了英国哲学家弗兰西斯·培根的一句话，讲司法不公对社会的伤害是致命的。培根讲，一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律，好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律，好比污染了水源。

在现实生活中存在一个问题，人们遇到了涉法事情的时候，第一个念头是找关系，找找有没有在政法部门熟悉的人说情。另一个产生的心理现象就是，在实际生活中，人们对公正司法的信心在减弱。总书记讲这个道理是深刻的，我们国家2006年发生一件事，有个南京人叫彭宇，把老人碰撞倒了，骨折了，然后法院判决让他赔偿，他自己说做好事儿。社会舆论都认为这是做好事被判赔偿，这就导致以后老人倒在地上，不敢扶，就这一个判例，最后带来的消极影响非常大。实际上真实情况，是他俩碰撞了一下，但是彭宇当时下车也不知道，最后双方为了怕舆论炒作，想保密，但是舆论就变成了他做好事扶老人被讹诈了。这两年有许多案例，就是老人倒在地上不敢扶，这说明一个判决对社会风气的影响非常大。

对于司法公正，总书记提了一个非常高的标准。十八大之后在很多的场合都强调了，要让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。这是非常高的标准。有些司法界的同行担心达不到，因为这个标准如果要翻译一下，就翻译成错案率。这个案子判错了就没有公平正义。要每一个案件都必须让人民群众感受到公平正义，就是必须每个案件都不能出错，要翻译成法律术语就是零错案率。现在强调错案追究制度，你判了一个案件，这个案件会跟你一辈子。所以这是一个非常非常高的标准。我觉得作为一个长期目标、最高目标是一直放在那的，达到恐怕还会有限制。

司法改革是这次决定的重头戏，习近平在关于决定的说明里讲，法治领域的改革集中在司法领域，涉及主要是公检法司，和三中全会的关于司法改革是承上启下的关系。三中全会关于司法改革，根据24号文件是18大项， 51个小项，四中全会司法改革比三中全会要多，主要集中在4个大的方面。

第一，推进审判权和执行权分离的改革试点，审执分离。现在大家说司法公信力不高，其中很重要的原因是审执不分。本来法院判案子，案子判公正了，就算完了。但现在法院还管执行。执行就有变数。比如一个案子判的是公正的，但是进执行以后，被执行人可能因为没有财产没法履行，强制执行，要钱没有要命有一条。这时当事人就会把不能执行的责任落到法院，说你给我判了，不给我执行，司法不公。国外的法院没有这个问题，国外法院根本不管执行，判决书出来，他的责任就完了。审、执分离很大一个考虑是为了维护司法的公信和权威，把执行权剥离出来。

第二，建立统一的刑罚执行体制。我国现有的刑罚执行体制相当分散，主体在司法行政机关，监狱管监禁刑，社区矫正机关管非监禁刑。人民法院也管刑罚执行，死刑、财产刑都是人民法院在执行，公安机关也实行刑罚执行，比如拘役、一定期限以下的徒刑。刑罚执行的分散不利于统一刑罚执行的标准，各单位都在关押犯人，都在执行刑罚，标准很难统一，难以做到司法公正，以后要逐渐统一到一个部门、一个机关执行。

第三，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。说实话，现在法院、检察院办案，个人的干预，比如说金钱案、人情案是很容易排除的，比如说我们现在八项规定四个不准、四个严禁，只要发现接触当事人和律师的马上就处分，甚至就不让你当法官了。

第四，最高法院设立巡回法庭，审理跨地区的重大刑事案件和民商事案件。我国的最高法院承担了许多不该由最高法院承担的功能，戏称为最大的法院，不是最高法院。是全国收案最高的法院或者之一，从2011年开始，每年受理的各类案件在一万件以上，没下过一万件。高院有1千多人，而国外最高法院的法官，日本是15人，美国9人，一般是二十几个、十几个人，我们一千多人。这样使最高法院完全陷于具体的案件审理过程中，不能够集中精力去制定司法解释，审理对全国的统一法律适用有重大影响的案件，履行不了最高法院的职能。设立巡回法庭，把案件分流，既方便当事人诉讼，又可以消除地方保护主义，还可以使最高法院的总部履行最高法院的、最高司法机关职能。最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。这个也是一项很重大的改革。

在我们的基层法院、中级法院、高级法院和最高法院这么一个四级法院当中，按现行的人民法院组织法规定，只有基层法院可以设巡回法庭，就是派出法庭，中级法院以上就没有派出法庭了。但是无论是哪一级法院都可以巡回审判，上级法院可以到案发所在地去开庭、去审判，但是不能叫巡回法庭，这次四中全会 《决定》设巡回法庭，是一项重大的改革。

为什么要设立巡回法庭？也有几点考虑：第一主要是考虑方便当事人诉讼，就地办案，就地化解矛盾。第二也减轻了首都地区涉诉上访的压力，维护首都地区的和谐稳定。第三也可以减轻最高法院的压力。最高法院这几年案子越来越多，每年审理一万多件案子，法官的办案任务越来越重，案头上堆的都是案卷材料。办案又有期限，压力非常大。另外，设立巡回法庭这个成本也不是很大，因为不需要增加编制，把最高法院的一些法官派下去，不需要编制，也不需要增加人员，有利于节约司法成本。所以，中央很赞同这项改革，习近平总书记在 《决定》的说明当中专门讲到了最高法院建立巡回法庭的事情。

第五，探索跨行政区划的法院和检察院，主要是为了防止地方保护主义，打破司法辖区和行政辖区的完全重合的限制，打破司法机关人财物受制于地方，其司法审判行为、检察行为也受制于地方的问题。

因为我们国家的法院和检察院都是按照行政区划设计的，县一级叫基层人民法院、人民检察院，地市一级的叫中级人民法院或者叫市级人民检察院，省一级就叫高级人民法院或者省级人民检察院。一般都这么设的，除了军事法院、军事检察院以外，还有海事法院专门法院以外，主要就是按照行政区划设置。当年我们在进行金融体制改革的时候，每个省、市、区都有人民银行。人民银行行长是顶不住省委书记和省长的某种干预的，让给谁谁贷款，怎么办？当时把这些银行全部进行改革，建9个银行，跨区的九个银行。这样就好办多了，不受当地管了。当然，这个还不一定完全解决问题，但还是比每个省都有要好。现在这个应该说也是这样一种考虑，建立巡回法庭、跨区的人民法院和人民检察院，也是想进一步去解决这方面的问题。要探索设立跨行政区域的人民法院、人民检察院，这是一个非常大的改革。我们知道根据现有的宪法，人民法院组织法、人民检察院组织法来规定，我们现在人民法院、人民检察院的设置是按行政区划来设置的，按照行政区划的设置又是一项重要宪法原则，它是我们国家人民代表大会制度基本特征。比如说县级人民法院、人民检察院，它是由县级人民代表大会选举产生的，这是一个基本制度。如果要建立跨行政区划那就不一样，就要改变现有人民代表大会制度这个组织原则了。所以，全会公报指出来这样探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，这是一个大胆的改革措施。必须修改法律，法院组织法、检察院组织法，我觉得这是十八届四中全会公报最大的亮点。

第六，完善行政诉讼的体制机制。行政诉讼是老百姓通过告政府来监督政府依法行政的很重要的手法，但这条路我们走得磕磕绊绊，从1989年行政诉讼法颁布，到了1999年前后，行政案件的立案数上升到顶峰，约10万件，到今年为止，也就在10万件徘徊。行政诉讼的原告，老百姓的胜诉率从最初的百分之三十几到四十，一路下滑到百分之十，现在很多是百分之几，个位数。这种状况并不能证明是我们行政机关依法行政水平大幅度提高，而是行政诉讼地方干预越来越强烈，就是行政诉讼现有的管辖体制存在一定的问题。决定提出来，要调整行政诉讼管辖的层级，考虑通过上提行政诉讼管辖层级，来解决行政诉讼立案难、审判难、执行难的问题。

第七，改革案件的受理制度，变立案审查为立案登记制度。我们现在的民商事案件，不是说你一告，法院就受理。它有一个前置审查程序，要审查，虽然你告了，但你不一定能进法院的门。这次决定提出凡是法律规定应该由法院审理的案件，有案必立，有诉必理，以充分保护当事人的诉权。这样对人民法院受案压力很大，现人民法院每年受理案件1200万起，这还是在严格控制收案的基础上，改革后，有案必立，有诉必理，给法院很大的压力。

第八，完善刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度，这是刑事诉讼制度的一个重大变革。我国有宽严相济的刑事政策，坦白从宽，抗拒从严。这次提出认罪认罚从宽制度，就是针对一些特定类型的犯罪，当事人既认罪又认罚，而且能够罚得起，拿得出钱来，这个时候就可以从宽来处理。包括从侦查开始就可以从宽处理。这第一是迫于刑事案件压力大的现实需要。我国刑事案件一直处于高发的态势。实现案件的难易分流、繁简分流是个大的趋势。第二是借鉴国外刑事司法当中的一些建议和现实做法。我们知道美国的案件特别多，美国人也特别能打官司，刑事案件也很多，但是美国的法官并没有感觉到诉讼爆炸的压力。因为它有一个诉辩交易制度，就是原被告双方，就是刑事案件的检察官和被告人，可以进行交易，达成和解，法官确认一下就行了。像国外很多反垄断的诉讼，比如美国的司法部起诉一些跨国公司的垄断行为，它实际上是缴纳巨额罚款。这个公司和美国的司法部门去和解，交一笔巨款，以使你放弃对我的起诉。这是西方国家一种普遍的做法。我们现在提出来刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度，也是要解决经济领域中一些单位和个人犯罪，为了节约司法成本，提高司法效率，在坚持司法公正的前提下，如果当事人既认罪又认罚可以从宽。

第九，以审判为中心的诉讼制度改革。侦查、起诉、审判三个环节，以前理解好像是前后的一个相连贯过程，这次提出以审判为中心。这是总结我国刑事诉讼的实践，特别是有些冤假错案的发生，就是没有充分发挥审判的功能。就是侦查、起诉、审判三个环节，完全成了一条龙。这次提出了侦查和起诉要以审判为中心。什么意思，就是你的侦查和起诉，你的事实认定、证据提供、法律标准都要经得起审判的检验，都要拿到法庭上说话，都要用审判的标准来衡量，形成从一开始侦查就以要拿到法庭上去的严格的法律标准，把好事实关，把好证据关，从源头上防止冤假错案。

第十，探讨行政机关提起公益诉讼制度。公益诉讼在国外已不是新生事物。我国2012年修改的 《民事诉讼法》规定在污染环境和侵害消费者权益的这些事件当中，法律规定的机关和组织可以提出诉讼，这就是公益诉讼。但是法律规定的机关和组织，法律规定什么机关、什么组织，没有说清楚。这次决定明确提出检察机关可以提起公益诉讼。我们看到以前涉及很多人利益的事情找不到诉讼的主体，比如河流污染，谁代表老百姓去打官司，现在就明确检察院要代表那些受害者去告那些污染的工厂、企业，这就是说让司法能够摆脱其他的约束，真正行使自己的职权。

第十一，健全司法机关内部的制约机制。提出司法机关内部人员过问案件的登记和责任追究制度。比如我是民事庭的，你是刑事庭的，你手上有个案子，有人托到我这来，我要给你打招呼，打招呼要记录下来，记录在案。防止内部人干预判案。

第十二，完善人民群众和社会的监督。一是完善人民陪审员制度。人民陪审员制度，我们国家在1982年 《宪法》和1979年 《刑事诉讼法》都有规定，但作用发挥并不好。现在全国的人民陪审员有多少，大约10万人，相当于法官的一半，人民陪审员比法官还少。一是扩大公民参与陪审的范围，至少让更多的公民有资格走进人民法院，去感受法庭的气氛、法律的权威、司法活动的神圣性。二是要改变陪审员发挥作用的机制。我们现在的陪审员名义上是和法官一样的权力，是合议庭的组成人员，既参与事实认定，又参与适用法律，实际上人民陪审员一般都不懂法律，不是法律专家，完全成了法官的陪衬。这次决定提出来人民陪审员以后逐渐只是参与事实认定，不再参与法律适用。适用法律由法官去判定，也由法官担责。别把案子判错了，说人民陪审员也参与了，没有陪审员的事。完善人民监督员制度。主要是监督检察机关的自侦案件，也就是他查办腐败和渎职侵权案件的时候，检察机关自侦自检，自己侦查，自己起诉，是受到社会舆论批评的一个环节。你自己抓人，自己起诉，没有监督。引入人民监督员的制度，来强化社会对检察活动的监督。

第十三，依法规范司法人员与当事人律师，还有其他中介组织的关系。决定写了很多内容，其中有一条很厉害的红线，就是法官、检察官受到开除公职的处分，律师、公务员受到吊销证书的处分后，终身禁止从事法律职业。也就是说法律从业人员不遵守法律规定，不依法办事，不遵守职业道德，被开除了，吊销职业证书了，就再也不能吃法律这碗饭了。这是法治发达国家普遍的做法。这个对法律从业人员的威慑是很大的。

4.增强全民法治观念，推进法治社会建设

建设完备的法律服务体系。法治社会不可能每个人都是法律专家、律师。什么叫法治社会？法治社会应该是当公民或者组织遇到法律问题或者是权利受到侵害时，要得到及时有效的法律帮助，这就要求有一个完备的法律服务体系。这些年来，我们这个体系建设有长足的发展，特别是律师业发展很快。我们现有25万律师，2006年是12万，七八年增加了一倍还多。但我们发展还不平衡，是一个两头小、中间大的状态，橄榄型的。橄榄型的社会、橄榄型的分配是最佳的状态。但法律这样一个状态是一个不好的状态。高端的、涉外的法律服务业不发达，基层的直接为老百姓服务的也不发达。集中在东部发达地区大中城市、集中扎推在诉讼领域。全国律协有个数字，说我们国家现在能够承办涉外法律事务的律师，全国不到3000人，其中能够独立承办涉外贸易仲裁和诉讼的律师不到200人，到世贸组织仲裁庭去打官司、承办案件的只有20个人，就是世贸组织认可的律师20个人。我国是世界第二大经济体，而且外贸总量占到了整个GDP的百分之四十几，连续十多年我国受到反倾销、反补贴的指控在世贸组织里边是最多的，这是高端的。低端的，到2013年底为止，还有174个县没有律师，还有很多的县就有一二个律师，都满足不了法庭开庭的需要。

决定提出了四条改进措施。第一，建立覆盖城乡的公共服务体系，解决普通公民的法律服务要求，纳入到社会的公共服务体系中去。它的特点应该是方便、低廉，满足一般百姓需求。

第二，完善法律援助制度，健全司法救助体系。这是要满足困难群众、法律规定的特殊人群的要求，就是刑事诉讼法规定的由特定的被告人、犯罪嫌疑人的一些法律援助的需求。

第三，发展涉外法律服务业，解决前面说的高端人才短缺的问题。

第四，建立统一的司法鉴定管理体制。司法鉴定是司法活动中非常重要的一个环节。随着案子的越来越复杂，疑难的案件往往就是打鉴定，司法鉴定对于司法活动、司法公正非常重要。2005年人大常委会颁布了决定，对三大类物证、书证、声像资证实行统一管理，原来都是分散的。这次要巩固2005年改革成果，进一步确立司法鉴定在司法活动中的重要作用。

5.加强法治工作队伍建设

法律专业性很强，凡是搞法治的国家，都有一支法律的专门队伍，国外叫法律职业共同体，主要是法官、检察官和律师。中国的干部队伍的变迁：第一拨干部打江山坐江山，基本上从1949年到改革开放将近30年，我们干部队伍的主体是军队转业干部，既存在历史原因，也是那个时代夺取政权、巩固政权的时代任务决定的。

邓小平时代我们干部队伍的主体构成是什么？是由知识分子当中，主要是理工科专业背景的人组成的，因为我们要解放发展生产力，要更多地创造财富，所以我们干部队伍当中的主体是理工科专业背景。

从新世纪以来，干部队伍的结构正在逐步调整到一个以哲学社会科学专业背景为主体的，特别是政治学、行政学、法学等等这些学科专业背景为主体的这样一个队伍构成。大家可以看看国外的一些法治国家，它的总统、国会议员、政务类公务员和业务类公务员整体的构成状况，我想可以大致得出一个结论，这是人类政治文明发展的一个基本格局，也是社会管理、社会治理创新的一个基本趋势。从新世纪以来，干部队伍的结构正在逐步调整到一个以哲学社会科学专业背景为主体的，特别是政治学、行政学、法学等学科专业背景为主体的这样一个队伍构成。

《决定》第一次提出了法治工作队伍，它包括三大队伍，第一个叫建设高素质法治专门队伍，这也是第一次提出来，我们原来叫政法队伍。现在我们法治专门队伍，包括立法队伍、行政执法队伍、司法队伍，这三支队伍。第二个是法律服务队伍，主要是律师、公证员，这也很重要。第三个是法治人才队伍，我们法治的教师、研究人员、培养的学生。我们要用马克思主义的法学思想，中国特色社会主义法治理论占领高校和研究机构，这次用的是占领，证明我们没有完全的占领，我们有的讲的完全是西方法治理论、法治理念，甚至像总书记讲的，一些人吃共产党的饭，砸共产党的锅，必须要坚决纠正。

我们现在的法治工作队伍建设的主要问题是两个。一是门槛不一。我们有统一的司法考试制度，只对法官、检察官、律师、公证员，这个门槛是齐的。但对于立法工作人员、行政执法工作人员没有统一的资格要求。第二是没有流动交流的制度性管道。这次 《决定》提出了三条措施。

第一，畅通法律职业人才以及其他相同资质人员交流流动的渠道。解决法律部门的人终老在法律部门的现象。我们在现实生活中都有这种感觉，法治部门，特别是司法机关人员都是封闭循环，外部的综合部门、外部门缺乏法律专门人才，但流动不出去，当然反向的流动也很少，不利于发挥法治专门人才在法治建设中综合性作用发挥。

第二，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化。法律是一个专门性工作，过去我们国家法律比较少，像退伍军人或者大学的本科生，或者不学法律的，其他行业的，转过来，虽然法律知识比较少，但很快就能入门，也能够简单用法律来判案子，加上我们法治意识和法治水准也不是很高，所以一般也能应付过去。当我们已经建立起比较完善的法律体系之后，法律就成为一个比较复杂专门技术性的工作，一般人不能适应法官这样一种职业化的要求，所以十八届四中全会公报就明确地讲了法律职业化，并且把法律职业化的内涵讲得很细，什么叫法律职业化？法律职业化到底是指什么？它会给我们带来什么样的变化。一是统一法律职业资格考试，二是建立法律职业人员统一职前培训制度，三是建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。为什么？因为律师有长期的从业经验，他知道怎么样去使用法律，知道怎么样把法律用来解决具体的案件。这样的话他就当法官，他就能体现职业素质。提出要健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制。

第三，建立法官、检察官逐级遴选制度。《决定》提出以后上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。这是为了避免大学研究生毕业，年纪轻轻通过了司法考试，直接可以到最高法院、检察院去办案。《决定》规定初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。大家知道西方法律界有一句名言：法律的生命不在于逻辑，而在于经验。不在于你的理论知识多丰富，而在于你有丰富的社会阅历。很多法官越老越值钱，有见识、有经历、办过的案子多，因此法官和技术人员是一样的。逐级遴选也是吸收了国外的做法。

6.加强和改进党对全面推进依法治国的领导

四中全会强调，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各个方面。同时又指出，各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

（1）领导干部要在依法治国中发挥表率作用。我国从古至今有一个传统，什么事情都是老百姓看官员，下级看上级。我们今天要实现法治，还要靠这个。因此全会决定不惜笔墨，对党员领导干部率先垂范、带头模范守法、学法、用法提出了明确的要求。一是带头学法用法。《决定》第五部分法治社会建设提出：坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委 （党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。

二是要求领导干部要带头守法，依法办事。《决定》第六、第七部分提出了大段大段的要求。

三是提出要加强法治干部队伍建设，提出了一个法治干部队伍概念。要求把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。什么是法治思维？我认为法治思维就是领导干部想问题、做决策、办事情都必须以法律为准绳，善于运用法治方式保护和实现人民权益，维护社会公平正义的思维方式。

我感觉比较难于落实的可能就是法治思维、法治方式。因为我们党是通过革命取得政权，所以我们党的革命思维、运动思维非常强，所以这种法治思维是个新的东西。我们很多领导干部你跟他坐下来谈话，除了法治思维没有其他什么思维都有，除了法治方式不会其他什么方式都会。经过30多年经济建设，又加了个经济思维，金钱思维很重，满嘴的都是钱、GDP，但是对国家的长治久安来讲，不是说经济富起来国家就长治久安了，很多问题是经济发展带来的。所以让他们有这种法治的思维是比较难的，因为他太习惯于用非法治的方式解决问题。

现在提出法治思维、法治方式，这就需要加大对各级领导干部这种法治思维、法治方式的训练，你的法律知识不够没有关系，这个意识比知识重要，你只要有这种法治的意识，我觉得不需要每个人都变成法律专家，但是领导干部的法律意识必须要有，知识你可能没有，但是你遇到问题遇到事情首先从法律角度看一看，因为任何事情法律上是违法的，你不管做成什么样，最后全部一笔勾销，甚至可能把自己绳之以法。我们以前很多领导干部犯错误就是不懂法律，我们以前看到很多这种案件，就是不懂法律结果自己把自己关到监狱里了。

第四，还提出了一个法治政绩观和一个法治人才观。法治政绩观：把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。法治人才观：把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。决定把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实际重要内容，纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律，依法办事作为考察干部的重要内容，这就是干部人事制度的一项重要变革，把法治的因素引入到干部考核中间来。过去我们干部考核中片面地强调GDP，你在发展本地区的经济方面有什么重大成绩，楼房建了多少，外资引了多少等等，这些看得见的东西，就作为考核干部政绩好坏的标准。实际上法治是看不见的一种生产力，过去我们考核干部过程中间忽视了这一点，所以考核干部光追求GDP。实际上GDP也好，楼房也好，外资也好，那是硬实力，是看得见的政绩。

那么，会不会搞法治、有没有良好的法治是软实力，这个软实力也是生产力。它也是创造社会效益、生产效益的一个重要因素，这也是制度经济学的重要内容，所以我们在十八届四中全会就明确地讲将法治建设成效纳入领导干部绩效考核机制，这个是科学的制度设计。这就把看得见和看不见的这样一种绩效，有机地结合在一起，所以这也是对法治的一种贡献，法治也能创造生产力。

（2）从严管党治党，运用党内法规从严管党治党。把党内法规体系纳入社会主义法治体系是党对社会主义法治建设规律认识和把握的一个飞跃、一个进步，它也是我们党要实现管党治党法治化的一个要求。在运用党内法规从严治党管党提出了三个方面的要求。现有党内法规体系还是比较健全的，大概分四个层次。第一个层次是党章，党章是党内具有最高效率的法规。党的中央组织制定的党内法规是第二个层次。第三个层次是中央纪律检查委员会和中央各个职能部门制定的党内法规。第四个层次是省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。所以党内法规目前也已经形成了四个层级。但是在内容方面，它没有形成像中国特色社会主义法律体系的七个部门，即宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑事、诉讼和非诉讼程序法。所以，党内法规体系今后还要我们不断去建设。

第一，要求加强党内法规制度建设，完善党内法规制度体系。决定提出了一个很重要的要求：注重党内法规与国家法律的衔接与协调。这些党内的法规、条例和国家法律确实有不太衔接、不协调的地方，比如 《中国共产党纪律处分条例》178条，其中有40多条，如果把党内纪律处分几个字按住，基本和刑法条文差不多，高度得近似和重复。还有纪检、监察查办案件的标准、程序、办案的规范等方面和刑事司法的标准、程序不衔接、不协调。可以通过以下几个措施进行改革：一是把法规纳入法治体系中，从源头上、根本上来理顺这个关系。二是有一些党内法规的规定，在条件成熟时可以入法。比如我们现在许多对党员领导干部在廉政方面的一些纪律要求，可以纳入国家公务员法的相关规定中去。三是在一些具体标准上的衔接和协调。比如要明确纪检、检察与刑事司法的衔接，解决纪检、监察的办案标准、程序和检察机关掌握的标准不一样的问题。比如我们经常听到说一个贪官贪了几千万，可到了检察官的公诉书中缩水很厉害，就是证据的认定标准问题。

第二，运用党内法规管党治党。提出一个很重要的观点，就是党纪严于国法。讨论中有人提出不同看法，说党纪怎么能比国法大。这是一个误解。说党纪严于国法，是指党纪对党员的要求，要高于国家法律对普通公民的要求。实际上客观事实就是如此。第一，根据我们的党章和纪律处分条例，所有的违法犯罪行为都是违纪，违法了肯定违纪，这是一条。第二个，党纪对于党员干部特别是领导干部的民商事行为，比对一般的公民有更高的要求。比如在党员领导干部廉洁从政准则中就规定了党员领导干部不能进行盈利性经营活动，包括经商、办企业、拥有上市公司股票等等，而对普通公民是没有这些要求的。第三，党员领导干部的配偶、子女不能在自己管辖的区域内从事经商办企业，从事营利活动。还有党纪对党员干部的道德标准的要求，比如大操大办、婚丧嫁娶、不承担赡养义务，对于普通公民就是道德义务的谴责，而对于领导干部就是违纪。有上述行为，党纪就管你。

第三，这次决定把党的十八大以来贯彻落实八项规定、反四风、惩治腐败的一些成果和一些建议写进了 《决定》里边。比如 《决定》提出来，要建立健全纠正四风的长效机制，特别提出要完善和落实领导干部的政治工作、生活待遇制度 （正在制定中）。

长风破浪会有时，直挂云帆济沧海。春回大地，历史给了我们一次梦想成真的机会；人生百年，时代惠予了我们一次燃烧生命的辉煌。在党的引领下，我们靠中国精神战胜过千难万险，今天，也一定能靠中国精神成功应对各种风险和挑战，最终实现中国梦，把历经风雨而又生生不息的祖国送达梦想的彼岸，为中华民族的伟大复兴建功立业。