论基层检察机关参与社会管理综合治理的实现途径

兰州市七里河区人民检察院 于福林

社会管理综合治理是一项直接关系到社会和谐稳定、国家长治久安的长期方针。如何彰显检察机关的特点，更充分地运用法律监督职能，促进社会管理综合治理，维护社会和谐稳定，具有重要现实意义。

众所周知，我国实行的是人民代表大会制度下的“一府两院”制，政府、法院和检察院分别行使行政、审判和检察权。宪法和法律将检察机关定位为国家的法律监督机关，其宪政意义就在于检察机关监督和维护法律的统一、正确实施，保障国家权力的正确行使，从而实现行政、审判和检察权的相互制约。换言之，检察机关对政府各部门、法院进行法律监督，确保其依法正确履行职权，是宪法和法律赋予的职责。对各成员单位社会管理综合治理工作情况进行监察、督促，是检察机关法律监督工作的重要内容之一，符合宪法和法律的规定。

一、检察机关在社会管理综合治理中的特殊职责

社会管理综合治理作为系统工程，需要所有成员单位在各级党委的统一领导下，协调一致，齐抓共管，共同整治社会治安。但是，人人有责也可能导致人人不负责。社会管理综合治理工作涉及综治办、法院、公安、民政、文化、教育、工商、税务等50余个部门，具有业务范围广、专业性强、职责多样等特点，因而不易对其承担社会管理综合治理工作的情况进行评价、考核。一些地方由于执法机关打击力度不足，违法犯罪现象突出;一些单位疏于自身管理，对社会治安隐患视若无睹，一些地方由于对治安案件处置不力导致严重的群体性事件，等等。尽管中央也制定了多项责任追究制度，但监督不到位导致社会管理综合治理工作在一些地方和部门处于“说起来重要，做起来次要”的尴尬境地。检察机关能够针对上述弊端，对各成员单位履行社会管理综合治理职责的情况进行监督，督促其依法履行“打击、防范、教育，管理、建设、改造”等职责，消除社会治安隐患，从而促进力量整合，真正形成“综合”的强大优势，达到“治理”效果。法律监督的依据是宪法和法律，监督对象包括各国家机关及其工作人员，具有更强的法治性和更宽的监督范围。行政监察是行政机关的内部监督，法律监督则是外部监督，更具独立性和抗干扰能力。人大监督是一种宏观监督，而法律监督能够对不履行社会管理综合治理职责的行为进行具体监督和个案纠正，有很强的针对性。政协监督是一种民主监督，而法律监督的效力具有法律强制性。此外，和给予党纪处分、行政处分、舆论谴责、要求承担政治责任等处罚方式相比较，法律监督能够对不依法履行社会管理综合治理职责，构成犯罪的单位和个人启动刑事司法程序，追究其刑事责任，具有更强的威慑力。因此，检察机关在履行批捕起诉职能，依法打击刑事犯罪的同时，充分发挥监督职责，促成齐抓共管的局面，是推进社会管理综合治理工作深入开展的必然要求。

二、当前检察环节社会管理综合治理工作存在的不足

监督、廉政勤政教育等特殊职责是检察机关宪政功能和特色价值的集中体现，应当作为检察环节社会管理综合治理的重点工作。但是，实践中这些重点工作常常被忽略，没有得到应有重视，反而成为薄弱环节。一是重打击，轻监督。这一倾向，在各地市级检察院关于社会管理综合治理工作的报告中，有较为明显的反应。绝大多数检察院都只是将打击犯罪作为本院社会管理综合治理工作的首要任务，而忽略了监督职责对于检察机关促进社会管理综合治理力量整合的重要性。高检院的年度工作报告在谈到检察环节的社会管理综合治理工作时，同样认为主要就是打击犯罪，要求“认真履行批捕、起诉职责，依法打击危害国家安全、社会治安和市场经济秩序的犯罪，积极参与社会管理综合治理和平安建设”。二是重惩处，轻预防。当前在参与社会管理综合治理时，检察机关多以打击普通刑事犯罪、查处职务犯罪的事后治理为主，对预防等事前治理重视程度不足。预防工作大多仅仅停留在一般的普法宣传教育层面上，没有将专业化的廉政三、强化检察环节社会管理综合治理工作的建议

三、检察机关参与社会管理综合治理的实现途径

充分认识和发挥检察机关在社会管理综合治理工作中承担的特殊职责，法律监督具有很大的拓展空间。

一是要要发挥检察机关监察督促和力量整合作用，必须通过与综治委会签文件等形式，完善其与社会管理综合治理各成员单位的工作衔接机制。研究提出社会管理综合治理的方针、政策和重大措施，供党委、政府决策;对当地社会管理综合治理工作作出部署，并督促实施;指导、协调、推动各部门落实社会管理综合治理的各项重大措施等。基层检察院要通过办案，对一定时期的社会治安形势特点或同类案件反映的共性问题进行研究，对社会治安形势进行评估，报综治委决策参考。将落实社会管理综合治理工作不力的职务违法、犯罪行为及相关证据材料移送综治委，作为其追究行为人及主管领导责任的依据。

二是主动邀请人大及其常委会监督检察院参与社会管理综合治理的运行情况。检察机关要及时向人大报送相关人员职务违法犯罪的情况，便于人大及其常委会加强对其任命的国家机关工作人员的监督。应当及时对履行社会管理综合治理职责不力，又拒不接受检察建议、纠正违法通知的，检察机关将相关法律文书报送人大及其常委会，由其进行监督、问责。

三是建立行政执法与检察机关刑事司法衔接机制，加强行政执法监督。现阶段可以通过走访、座谈、通报、检查等形式，掌握行政执法案件情况，对行政执法机关以罚代刑，不移送公安机关立案的行为，以及公安机关对移送的案件该立案而不立案的行为进行监督。利用网络系统，加快信息化建设，搭建行政执法和刑事司法信息平台。督促辖区各行政执法机关通过信息平台向公安机关移送案件，检察机关通过该平台即可对所有案件进行直接、全面的立案监督。

四是以强化监外执行监督促进重点人群的管理。当前社区矫正工作中存在交付执行不到位、对剥夺政治权利政对象不接受监管制约不到位、监管机制执行不到位等现象，这些不到位说明检察机关监督乏力。检察机关在行使社区矫正检察监督职能过程中发现问题的途径仅仅局限于判决(裁定)或决定机关报送的书面材料和一年两次的专项检查，采用的手段仅仅局限于发检察建议或纠正违法意见书，这种“备案式事后审查监督模式”，从法定程序上完全排除了检察机关的同步监督，影响检察机关监督效力。因此，检察机关应该创新监督机制，督促纠正发现存在的脱管、漏管等严重违法的现象。

五是主动接受新闻媒体的舆论监督。通过与新闻媒体建立信息沟通机制，掌握群众向媒体反映有关社会管理综合治理方面存在的问题，如相关单位不依法履行职责导致治安隐患等，及时予以监督。对其中涉嫌职务犯罪的，坚决查处。预防和打击同样重要，各个诉讼环节有机结合，联动地参与到综治工作中，用以案释法、辨法析理等使检察工作的预防效果得到充分发挥，真正做到寓教于诉、防治结合。特别是职务犯罪警示教育是最有效的预防教育，在综治中发挥着不可替代的预防效能。适时通报查办和预防职务犯罪的工作情况，大力打造廉政文化，努力营造廉洁诚信的社会管理综合治理工作氛围。通过及时有效地舆论监督牢牢掌握了对社会管理综合治理工作进行监督的主动权。

社会管理综合治理工作关系到人民群众的切身利益，关系到党和人民群众的血肉联系，直接影响到人心向背。在当前社会体制转型、不稳定因素增加的形势下，检察机关通过完善法律监督机制，充分履行监督、廉政勤政教育等职责，督促各成员单位正确发挥职能作用，形成整体合力，维护社会治安稳定，符合党和人民的迫切要求，能够取得良好的政治效果、法律效果和社会效果。