石嘴山市城镇土地使用税税源状况及税额标准调整研究

胡建勋　刘永恒　郭文平

城镇土地使用税是目前在土地保有环节征收的唯一税种。城镇土地使用税无论企业是否生产都要按期缴纳。尤其是2012年面对全球金融危机，工业企业面临着巨大的生产经营困难，但企业仍要缴纳城镇土地使用税，而地税部门同样面临着完成税收任务的难题，面对企业大量的申请困难性土地使用税税收减免优惠，在全球金融危机面前这种矛盾更加突显。石嘴山市经过2006年、2007年两次调整，土地使用税税额增长数倍。我们在对石嘴山市城镇土地利用状况、税源状况和结构、税收以及相关政策调整等方面进行充分调研分析的基础上，对我市城镇土地使用税税源状况及税额标准调整进行分析并提出相关政策建议。

石嘴山市是宁夏重要的工业城市，位于宁夏回族自治区北部，辖大武口区、惠农区、平罗县两区一县，总面积5309.5平方公里，可开发利用的土地112万亩，人均3.94亩。

2012年我市（不含平罗县）应税土地面积4247.35万平方米，年应纳城镇土地使用税税额20979.76万元。按照土地使用税征收标准划分，其中一等地段（8元／平方米）13.93万平方米，年应纳城镇土地使用税税额111.44万元；二等地段（6元/平方米）2458.91万平方米，年应纳城镇土地使用税税额14753.46万元；三等地段（4元／平方米）1282.91万平方米，年应纳城镇土地使用税税额5131.64万元；四等地段（2元／平方米）491.61万平方米，年应纳城镇土地使用税税额983.22万元。

土地使用税作为地方财政固定收入，市县级和自治区级分别占70％和30%，是地方财政税收收入的重要组成部分。我市土地使用税税额标准从2006年开始经过两次调整，2006年4月1日前税额标准为一等地段1元／平方米、二等地段0.5元／平方米、三等地段0.2元/平方米；自治区地税局《关于调整我区城镇土地使用税税额标准的通知》从2006年4月1日起税额标准为一等地段2元／平方米、二等地段1元／平方米、三等地段0.6元／平方米；自治区地税局《关于印发〈宁夏回族自治区城镇土地使用税税额标准〉的通知》从2007年1月1日起税额标准为一等地段8元／平方米、二等地段6元／平方米、三等地段4元/平方米、四等地段2元／平方米。

1．2007年城镇土地使用税税额标准调整前税源状况及结构（不含平罗县）。2005年，我市征收土地使用税1144万元，占我市市级税收收入27860万元的4.1%，占我市全部地方税收收入34002万元的3.36%，占我市全部税收收入39410万元的2.9%。2006年，我市征收土地使用税1825.05万元，占我市市级税收收入35720万元的5.1%，占我市全部地方财政税收收入43648万元的4.2%，占我市全部税收收入48058万元的3.8%。

2．2007年1月1日调整后税源状况（不含平罗县）。2007年城镇土地使用税税额标准比2006年税额标准调整，一等地段提高8倍、二等地段提高12倍、三等地段提高20倍。比2006年税额标准调整后一等地段提高4倍、二等地段提高3～10倍、三等地段提高2～6倍。以2007年城镇土地使用税税额标准调整后的2008年收入为基准，2008年入库城镇土地使用税14313万元，是2006年税额标准调整前，2005年入库城镇土地使用税1144万元的12.5倍；是2007年税额标准调整前，2006年入库城镇土地使用税1825.05万元的7.8倍。

2008年，石嘴山市地税系统征收入库城镇土地使用税14313万元，占全市各项税收收入162636万元的8.80%，占我市市级税收收入41247万元的34.70%，占全部市级和自治区级地方财政税收收入59807万元的23.93%。

3．平罗县城镇土地使用税的税源状况。以平罗县2007年城镇土地使用税税额标准调整后的2008年收入为基准，2008年入库城镇土地使用税2744万元，是2006年税额标准调整前，2005年入库城镇土地使用税177万元的15.5倍；是2007年税额标准调整前，2006年入库城镇土地使用税297万元的9.2倍。

平罗县在2011年按照《自治区人民政府关于平罗县城镇土地使用税征收级次和标准的批复》（宁政函［2010］120号）规定，对平罗县范围内的城镇土地使用税税额标准按照区域和行业进行了调整。自2011年7月1日起县城区：工业用地4元／平方米、商业用地6元/平方米、其他用地4元／平方米；工业园区和精细化工基地：工业用地2元／平方米、商业用地4元／平方米、其他用地2元/平方米；乡镇：工业用地4元／平方米、商业用地6元／平方米、其他用地4元／平方米。此次调整后2012年度入库城镇土地使用税8480万元，比调整前的2010年度入库城镇土地使用税3680万元，增加4800万元。

1．有利于缓解土地空置现象。土地使用税的提高对现有存量土地加快开发进度具有一定推动作用，将在一定程度上缓解土地空置现象。开发商购买土地的成本主要由土地使用费、土地使用税、土地出让金构成。城镇土地使用税提高的具体实施，将在一定程度上提高土地的使用、转让成本，特别是针对在核心区域拥有大规模土地储备的企业来说，如果不能合理的推进项目进度，囤积土地的资金压力将加大。对抑制建设用地过度扩张起到保护性作用。

2．有利于提高土地利用效率。以前房地产保有环节的税负比较轻，造成了一些房地产开发企业在拿到土地之后就等待土地升值，而不是用心开发，造成土地资源的浪费。提高税额标准后，企业为避免过重的税收，尽快投资生产产生效益或拿到土地后积极开发利用，尽快转入流通环节。

3．有利于增加地方财政税收收入。土地使用税作为土地保有环节的唯一税收，每年都会给地方政府带来财政收入，随着土地使用税税额标准的调整，土地使用税占地方财政收入的比重逐年加大。2005年土地使用税，市级收入800.8万元，占全部市级地方税收收入的2.88%，市级和自治区级占全部地方财政税收收入的3.36%；2006年土地使用税，市级收入1277.54万元，占全部市级地方税收收入的3.58%，市级和自治区级占全部地方财政税收收入的4.2% ；2007年土地使用税，市级收入3220万元，占全部市级地方税收收入的11.58%，市级和自治区级占全部地方财政税收收入的11.5%。2008年土地使用税，市级收入4294万元，占全部市级地方税收收入的10.41%，市级和自治区级占全部地方财政税收收入的8.80%。可见城镇土地使用税税额标准的提高，大大提高了地方财政收入和及其比例。

1．企业的税收负担有所加大，企业要负担过去未调整前的平均2～10倍的土地使用税税收，与国家西部大开发政策及减轻企业负担相悖。尤其是目前我市发展潜力大的光伏发电企业，成本费用中土地税费所占比重非常大。以中节能尚德公司为例，目前税额标准6元／平方米，年应纳城镇土地使用税1476432.00元，占每年总成本费用的比重均达到20％以上。按照现行电价算，土地使用税要占年销售收入的比例达10％以上，由此可见城镇土地使用税对企业负担较重。

2．限制地方招商引资发展，造成资金流向周边省市。由于石嘴山市毗邻内蒙古乌海市，该市城镇土地使用税税额标准基本为2元，而紧紧相邻的我市河滨工业园区为6元，是乌海市的3倍。大部分企业考虑投资和经营成本会转向内蒙古投资。

3．可能造成土地价格的上涨。土地使用税作为土地保有阶段的税收过重影响和阻碍大量划拨土地进入市场、刺激土地价格上涨和偷逃税现象增加。土地成本的上升会转嫁到商品房价格上，并有可能刺激房地产价格上涨，上升的商品房价格将转价到购房人身上。

综合以上利弊因素分析，降低我市城镇土地使用税税额标准，将利大于弊。为提高土地利用效率，减少城镇土地浪费，土地使用税税额标准降低幅度也不易过大，我们建议适度降低我市大武口区和惠农区部分区域城镇土地使用税税额标准。建议两种调整方案：

1．对我市大武口区、惠农区范围内的城镇土地使用税税额标准进行调整。对我市二等地段土地使用税税额标准6元／平方米，调整为三等地段，税额标准为4元/平方米。即对大武口区城区范围内（以第二农场渠以西、星光大道以北、贺兰山脚下以东、长城路以南为界，除一等地段以外）。惠农区城区范围内（含园艺镇，以黄河边、西河桥、原一矿铁路、104为界）、宁夏石嘴山经济开发区、宁夏石嘴山工业园区，由原来的6元／平方米调整为4元／平方米。

2．对现行的一、三、四等地段的土地使用税税额标准不作调整。即一等地段（8元／平方米）：贺兰山路以东、建设东街以南、前进北路以西、朝阳东街以北；三等地段（4元／平方米）：大武口区隆湖扶贫经济开发区、惠农区火车站地区、红果子镇及其他未列入一、二、四等地段的地区；四等地段（2元／平方米）：大武口区农指地区，石炭井、白芨沟、大峰等工矿区，惠农区尾闸镇，税额标准不作调整。我市一等地段主要集中在市中心的商业区，占地面积小，土地的商业价值高，对我市一等地段不作调整，而三、四等地段相对占地面积较小，税额标准较低，对企业的税收负担影响也较小，所以也不作调整。

1．对一等地段（大武口区贺兰山路以东、建设东街以南、前进北路以西、朝阳东街以北）不作调整；对大武口区城区范围内（以第二农场渠以西、星光大道以北、贺兰山脚下以东、长城路以南为界，除一等地段以外）、惠农区城区范围内及园艺镇的二等地段不作调整；对三、四等地段的城镇土地使用税税额标准不作调整。

2．对原二等地段宁夏石嘴山工业园区（河滨工业园区）、宁夏石嘴山经济开发区、惠农区火车站地区调整为三等地段。由原来的6元／平方米调整为4元／平方米。

由于平罗县辖区内的城镇土地使用税收入对我市市级财政收入没有影响，所以对平罗县范围内的城镇土地使用税税额标准应单独进行调整。

平罗县在2011年按照《自治区人民政府关于平罗县城镇土地使用税征收级次和标准的批复》（宁政函［2010］120号）规定，对平罗县范围内的城镇土地使用税税额标准按照区域和行业进行了调整。平罗县此次调整划分行业确定城镇土地使用税税额标准，与《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》第五条的立法原则相违背，所以建议平罗县辖区城镇土地使用税税额标准仍应按照区域进行划分。

第一种调整方案即我市所有二等地段城镇土地使用税税额标准6元/平方米，调整为为三等地段，税额标准为4元/平方米。以2012年我市（不含平罗县）应税土地为标准，每年将减少城镇土地使用税收入4917.82万元，减少市级财政收入3442.47万元。

第二种调整方案对原二等地段宁夏石嘴山工业园区（河滨工业园区）、宁夏石嘴山经济开发区、惠农区火车站地区调整为三等地段，由原来的6元／平方米调整为4元／平方米。以2012年我市（不含平罗县）应税土地为标准，每年将减少城镇土地使用税收入3272万元，减少市级财政收入2290万元。

降低我市城镇土地使用税税额标准，短时期内可能会减少我市的地方财政收入，但从长期来看将会促进我市经济发展和财政收入的增加。因为城镇土地使用税是在土地保有环节征收的税种，而非交易环节只能带来一次性的税收收入，降低城镇土地使用税税额标准是招商引资和承接东部产业转移我市最有效的手段，通过吸引区外企业落户我市，除增加城镇土地使用税收入外，还将附带其他各项税种收入增长，每年都将为我市带来稳定的税收收入。目前，全国各地招商引资和承接东部产业转移的竞争十分激烈，通过降低城镇土地使用税税额标准引导企业来我市投资，推进我市企业的合理布局和融合发展，是解决目前招商引资和承接产业转移竞争突出问题的有效手段之一。

另外，我局每年的城镇土地使用税的困难减免都在1500万元左右，在降低我市城镇土地税税额标准后，应严格控制困难性土地使用税的税收减免优惠。根据国家加强土地管理的有关要求，从严控制各类开发区、各类园区用地和属于国家产业政策限制发展项目用地的减免税。对不符合国家产业政策的项目用地和廉租房、经济适用房以外的房地产开发用地一律不予困难性税收减免。通过严格控制减免税，可减少对城镇土地使用税税额标准降低对税收收入的影响。

通过以上分析，我们既考虑了相邻省市差异、同一行政区域之间城镇土地使用税税额标准的差异，又考虑了纳税人对城镇土地使用税的负担能力，还使城镇土地使用税收入规模实现增长。在依据城市社会发展水平、土地利用状况、纳税人的负担能力和地方政府年度预算等因素的情况下，适度降低我市城镇土地使用税税额标准，既保证有一定的宏观调控，又能体现和照顾各地不同的实际情况。

（作者单位：宁夏回族自治区石嘴山市地方税务局）