统合相关城市管理，以综合监管为抓手完善住房市场制度

以保障承租人为核心，以切实提高住房租赁合同备案率为重点，加强住房租赁管理；统合户籍、社保、教育、税收等相关城市管理，形成住房租赁当事人自觉进行合同备案的机制；推进房产税改革，尽快实施以时间换机制的存量房房产税制度，促进住房市场自我调节机制的形成。

从发达国家经验来看，住房租赁市场制度应以保障承租人的利益为核心，原因在于：

1.承租人的弱势地位

尽管存在若干例外情形，但就一般状况而言，在住房租赁关系中，出租人具有明显的优势地位，而承租人总是处于弱势地位，这主要体现在：

（1）经济实力。住房租赁的典型的情况是，出租人拥有较强的经济实力（许多出租人是拥有数套住房的个人），而承租人经济实力较弱（承租人多是中低收入阶层）。这种经济实力上的差距导致承租人在租赁关系中往往处于较为被动和不利的境地。

（2）市场地位。如前所述，目前上海低端租赁住房供不应求，出租人处于有利的市场地位，承租人几乎没有与出租人讨价还价的能力。

由于承租人在住房租赁关系中处于弱势地位，客观上就需要住房租赁制度予以倾斜性保护，以矫正出租人与承租人之间力量对比的不平衡状况，从而实现实质平等。

2.承租人居住利益的重要性

“安居”才能“乐业”，住房问题被公认为是最基本、最紧要的民生问题之一。对于出租人而言，所出租的房屋或许仅仅是其投资获利的一项工具，但对于承租人而言，租赁房屋不仅是其栖身之地，还是其生活的中心场所，同时往往也是其家庭之所在。如果承租人不履行合同，出租人所遭受的损失至多可能是房屋的闲置以及重新寻找承租人的成本，但如果出租人不履行合同，承租人所遭受的将不仅仅是经济损失，还包括许多难以估量的非经济损失。例如，倘若出租人提前终止租赁合同，承租人重新寻找合适的住处并非易事，有些承租人甚至因此成为无家可归者；搬迁的过程劳神费时，难免要耗费不少人力、物力；搬迁后工作、学习、生活重新步入正轨常常要经历不少周折；尤其值得注意的是，这种居无定所的状况将会导致承租人及其家人在心理上缺乏基本的安全感和归属感，从而严重影响到其生活品质。为此，我们有理由认为，从利益衡量的角度来看，在住房租赁关系中，承租人的利益（居住利益）要比出租人的利益（投资利益）更为重要，前者理应得到制度适度的倾斜性保护。

目前在我国，对于住房租赁关系的调整主要还是依赖合同自由原则，由出租人与承租人自行约定租赁期限、租金、租赁物的维修等有关事宜。考虑到承租人在租赁关系中明显的弱势地位，此种模式难以实现合同正义，无法达到实质平等。

要实现对承租人的倾斜性保护，当然最根本的需要借鉴发达国家在住房租赁立法的经验和相关司法经验，进一步完善我国的相关法律。如：①设置可居住性默示担保；②规制租金调整；③限制随意解约及私力救济。从而从“宜居”、“安居”、“易居”三方面对承租人进行保护。

但是，就上海而言，如何在现有法律法规下，切实加强对住房租赁制度的完善是当务之急。当前，住房租赁合同备案率很低，这是影响政府部门对住房租赁市场进行监管的主要制约因素。因此，在完善规范住赁市场的制度过程中，要重点突破提高住房租赁合同备案率这一环节。建议从房地产市场规范完善的整体目标出发，并统合城市管理的相关工作，加强住房租赁的综合监管，以切实提高住房租赁合同备案率。具体而言，统合住房租赁管理、户籍管理、劳动与社会保障、教育等管理以及房产税征收与减免工作，将住房租赁合同备案作为承租人证明居住经历的必备条件，与办理居住证、综合保险、中小学入学等挂钩，并作为出租人获得房产税减免的必备条件，从而敦促住房租赁双方积极主动地办理合同备案手续。

其中，房产税征收与减免是涉及面较大的一项，但也是最容易产生显著效果的一项，同时对于房地产市场整体的规范完善具有关键性作用。我们建议以尊重房产税作为财产保有税的本质属性为基础，从减少改革阻力同时兼顾房地产调控以及房地产市场规范管理的现实需要出发，以时间换机制，尽快对上海现有房产税制度进行改革。具体建议如下：

（1）将房产税征税对象推广到全部存量房，同时对于投入正常使用的住房（包括自住及出租）给予一定时期的免、减税期（建议三年内予以免税，三年后再根据情况，区别自住住房与出租住房以及人均住房面积、收入等情况进行差别化减免）。

（2）免、减税条件：

①产权人或产权人配偶或产权人及其配偶的直系亲属自住（以户籍在征税房屋内为准）；

②已出租给具有本市户籍或具有本市居住证的年龄在16周岁以上的人士，且承租人及其配偶未在本市拥有住房或己承租其他住房的，或虽拥有住房但已出租给他人（以保护采用租赁方式进行居住改善的人士）且剩余租赁期在12个月以上的。承租人身份及自有房屋己出租情况均以经过备案的房屋租赁合同为凭（这将促使房屋出租人主动进行租赁合同备案）。

③由房屋产权人或房屋产权人及其配偶的直系亲属或房屋承租人单独居住（指一个人单独居住在一套住房内）的住房，居住人岁龄应为16周岁及以上（以防为免税而设的虚假居住人）。

④房屋承租人购买本市新建商品住宅或二手住宅的，自其新建商品房预（销）售合同或房屋买卖合同备案之日起满12个月的，其房屋承租人身份自动失效。

⑤房产税纳税人未按时交纳房产税的，除应按有关规定交纳滞纳金外，其欠税房屋的房屋买卖合同网上签约功能暂时关闭，直至自纳税人足额交纳所欠税款及其滞纳金完毕之日起，至时长等同其欠税时长之日止，方予恢复（这将迫使房产税纳税人按时交缴房产税）。

实施以上方案可在短期内产生以下效应：持有多套住房的业主，会努力将目前空置的住房出租出去，从而使得住房租赁市场上的供给增加，有利于抑制住房租金的上涨，同时，承租人的市场地位有所提高，这在短期就可以有效改善住房承租群体的居住状况。同时，住房租赁备案率将大幅度提高，有利于政府对住房租赁市场的有效监管。从中期来看，如能随后进一步推出保护住房承租人的相关法规（如设置可居住性默示担保、规制租金调整、限制随意解约及私力救济），则一部分住房承租人将考虑住房租买之间的性价比，“住房租买选择机制”的形成将成为可预期的市场趋势，住房买卖市场上的需求将有所减少。同时，多套住房持有人也会产生房产税免税期结束后税赋负担加重的预期。这些预期都将迫使一部分持有多套住房的业主售出住房，从而使得存量住房买卖市场上的供给增加，中期内有利于抑制存量住房市场的价格，并进而影响新建商品房市场价格。由于以上方案在3年内有较大免税范围，并给予存量住房业主较为充足地适应改革的时间周期，可大大减少房产税改革的社会阻力，能平稳地将房产税从短期内的房地产调控政策工具转变为体现其原有属性的税收工具，有利于改变地方政府对土地财政的过度依赖。与现有传闻的存量房房产税从经营性用房开始实施的方案相比，以上方案虽然也在实质上推迟了大规模向存量住房征收房产税的时间，但避免了时间的白白浪费，而是以时间换取了住房市场制度形成和住房市场自我调节机能形成的自动机制，建议尽快推进实施。

参考文献

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［15］Richard Arnott.Rent control：The international experience［J］.The Journal of Real Estate Finance and Economics，1988，1（3）.

【注释】

[1]因为表3显示，在镇一级的统计中，其“租赁其他住房”和“租赁廉租住房”的家庭户比例均高于城市一级的统计，而对于其缺乏的“租赁公有住房”的家庭户比例，按一般常识推测，应低于城市一级的统计。

[2]依据《2010年上海市国民经济和社会发展统计公报》，上海市统计局、国家统计局上海调查总队，2011年3月3日。

[3]＝719 403×21.9%×2.53×34.6。

[4]例如，《合同法》第229条确立了“买卖不破租赁”规则：“租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力。”还比如，《合同法》第230条赋予承租人优先购买权：“出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。”

[5]例如，我国台湾地区“民法”第431条中规定：“承租人就租赁物，支出有益费用，因而增加该物之价值者，如出租人知其情事而不为反对之表示，于租赁关系终止时，应偿还其费用。”