汪连海
2015年前8个月，我国汽车产销量双双负增长，汽油销售额下降6.9%，受到各界广泛关注。汽车及汽油销售占我国社会消费品零售总额的1/5，是我国传统消费的“顶梁柱”。汽车消费低迷不仅拉低居民消费、加剧汽车行业产能过剩，还拖累与其密切相关的钢铁等行业发展。近期，我们与汽车工业协会、汽车流通协会、相关企业进行了座谈，并赴北京、南京、安庆等城市进行实地调研。业界认为：导致汽车消费不振，既有居民收入增幅放缓、汽车限牌等因素，也与我国二手车流通不畅密切相关；应主动顺应汽车消费由新车主导向二手车主导发展趋势，大力搞活二手车流通，以旧带新，以贸促工，为扩消费、稳增长注入强劲动力。
一、搞活二手车流通对扩消费、稳增长具有重要支撑作用
受喜新厌旧的消费文化等因素影响，我国对二手车流通重要性认识不足。国际经验表明：二手车流通实际上是一篇比新车销售还大的文章，是一个国家汽车工业走向高级、汽车文明走向成熟的重要标志。
——从国际比较看，二手车流通规模更大。处在工业化中后期阶段的国家，二手车流通在汽车交易中均居主导地位。美、英、德的二手车与新车流通量比例都在3∶1左右，日、意、俄在1.5∶1左右，我国只有0.4∶1。2014年，美国二手车交易量约为4500万辆，交易额约6500亿美元，是新车销售额的1.3倍。
——从带动效应看，二手车流通拉动力更强。二手车流通的繁荣发展是汽车行业稳定发展的前提和基础，不仅带动新车消费，还能带动汽配、维修、保险、中介、电子商务等一批吸纳就业能力强的服务业发展。发达国家80%以上新车销售是靠二手车置换产生的，我国北京、上海等一线城市置换比例也超过60%。
——从发展潜力看，我国二手车流通潜力巨大。过去10年，我国二手车交易发展迅猛，以年均两位数的速度增长。2014年，我国二手车流通规模达到920万辆，增长8.7%，销售额约5000亿元，但交易量、交易额只有美国的1/5、1/8。业内人士测算，只要政策得当，到2020年，我国二手车规模可达到4000万辆，金额超过2万亿元，对消费增长的贡献超过新车。
二、制约我国二手车流通的政策障碍亟待破解
（一）“限迁”政策严重阻碍了二手车流通。2005年以来，我国一线城市率先行动，开始实施汽车“国四”排放标准，要求本地销售新车、外地迁入车辆上牌必须满足“国四”，北京还对本地“国四”以下二手车销往辖区外提供一定补贴。这一做法刚实施时，对提高一线城市汽车排放标准、促进二手车流通起到了积极作用。2010年后，其他省市出于环保和税收等因素考虑，也相继提高汽车排放标准，并限制外地二手车迁入。截止2014年底，我国95%以上的地级市（州）实施了“限迁”政策，导致二手车跨市流通越来越难，负面影响集中显现：（1）打击二手车交易。2015年上半年我国二手车销售量增幅跌至5.8%、交易额增幅跌至0.6%，均创近十年最低。其中汽车大省广东交易量、交易额分别大跌13.3%和30%。（2）抑制新车消费。“限迁”导致二手车价格下跌，不少车主放弃置换，选择继续使用，反过来影响新车消费（特别是北京等限号的大城市）。2015年北京二手车交易量下降0.1%，新车销售下降13%。（3）加剧环保压力。“限迁”并未减少二手车，而是阻碍了二手车从环境压力较大的一、二线城市流通到环境压力较小的县乡和农村。
（二）二手车交易税收设计不合理。根据我国现行规定，二手车必须凭《二手车交易统一发票》才能交易过户。目前只有三类企业可以开具发票，按照税负高低依次为：一是拍卖公司。按照成交额加上佣金的4%缴纳增值税；二是经销公司。根据《财政部、税务总局关于旧货和旧机动车增值税政策的通知》，经营企业按销售价格2%缴纳增值税；三是交易市场。为买卖双方提供中介服务，因个人销售的二手车没有增值，交易市场替个人开具免税发票，收取几十到几百元不等的开票费用。一辆成交价6万元的二手车，三种方式缴税额依次为2500元、1200元、0元。这种税收设置导致了以下后果：（1）交易主体散、小、弱。只有公车或者法院判决拍卖的车辆选择第一种渠道；经销公司模式名存实亡，成为代售、寄售的场所；“市场+贩子”为主的二手车经纪公司成为流通主体（约占二手车交易量的80%）。（2）税收流失。从理论上看，我国2014年二手车应收缴的税收超过100亿元，但实际上只收到了3亿元左右。
（三）二手车流通“数据孤岛”现象严重。由于部门管理信息分割，我国二手车交易及维修相关信息无法共享，导致买家难以掌握二手车真实情况，出现了信息经济学所说的“柠檬市场（次品市场）”。二手车流通企业反映，我国公安交管部门二手车的信息最全面、最权威，但交管部门以涉及治安甚至安全为由，不愿意公开数据；由于业务竞争关系，不同保险公司之间也不愿共享数据。数据分割导致我国二手车诚信体系建设滞后，既增加了交易风险，也抑制了二手车流通的良性循环。
（四）行业管理制度建设滞后。目前，涉及二手车流通的管理部门有商务、公安、环保、工商、税务等部门。商务部作为二手车的管理牵头部门，2005年会同公安部、工商总局、税务总局颁布了《二手车流通管理办法》。受当时二手车规模小等因素制约，该管理办法主要是向社会发布二手车流通的定义及交易规则，对当前二手车流通中存在的突出问题均未涉及。地方商务主管部门认为，商务部门没有执法权，加上管理办法只是原则表述，根本统筹不起来，一旦出了事，市长又要问责，苦不堪言。二手车流通企业认为，我国二手车流通管理政出多门，互不通气，导致行业发展缺乏稳定预期，企业无所适从。
三、促进二手车流通健康发展的政策建议
（一）调整限迁政策。（1）根据我国现有汽车保有量现状（目前“国三”及以下尾气排放标准的汽车占40%），制定符合实际、动态调整的“限迁”政策，不搞一刀切。（2）借鉴德、英等发达国家经验，将“限迁”改为“限行”，比如对国三及以下排放标准的汽车加贴特殊标志，禁止驶入主城区。（3）加强“限迁”政策与报废拆解政策的衔接。适度加大财政补贴力度，加快“国三”以下车辆的报废拆解进度。一些企业反映，我国汽车报废拆解行业垄断现象严重（按照商务部和有关行业协会规定，目前一个地级市只允许设立一家拆解企业），导致一辆二手车回收价格只有445元/吨，不及同类废品价格的一半，车主报废旧车积极性下降。同时，借鉴发达国家经验，通过尾气检测、提高保险费率等市场化措施促使车主加速汽车更新。
（二）研究制定新的二手车交易税。具体可考虑以下几种思路：（1）汽车流通行业协会认为，应将目前二手车全额征税方式，改为差额征税方式，即（销售价-收购价）×17%，降低二手车流通企业税负，引导企业做大做强。（2）根据二手车排气量的不同，征收一定的从量税。如，2.0及以下每辆征收交易税500元。（3）调整收税方式，研究缴税地点从销售地改为上牌地，这有利于破除地方保护主义。
（三）建立全国二手车历史信息管理系统。从国际经验看，打破买卖双方的信息不对称，实现监管数据与交易数据的链接和共享，不仅是促进二手车流通健康发展的基础，也是在大数据时代加强二手车管理、维护公共安全的必然要求。美国等发达国家通过政府支持、市场运作的经营模式，已建立起完善的汽车信息数据库，如美国二手车历史信息提供商Carmax，收集了超过60亿条历史记录，通过输入车辆识别码，可查到该车的所有历史记录，包括有无交通事故、里程数以及经手情况，用户通过付费获取相关信息。建议：打通公安、金融、维修等数据孤岛，推进大数据的共享，加快我国二手车历史信息库建设。
（四）营造法治化的行业管理环境。二手车流通不同于一般商品流通，离不开强有力的法律法规作保障。即使在美国这种联邦制国家，也十分重视二手车管理的统一法规建设，除了环境署、运输部等部门规章，还有联邦层面颁布的《二手车交易管理法规》，以体现管理的权威性和市场的统一性。国内一些城市，如南京市在二手车流通管理方面做了大胆探索，以市政府名义下发了《二手车流通管理实施办法》，业界反应很好，但不少问题非地方政府所能解决。建议由商务部牵头，系统研究梳理制约我国二手车流通存在的政策障碍，如限迁、税收、临时产权、电商交易规则等，在此基础上加快修订《二手车流通管理办法》，可考虑以国务院令的形式颁布。
表2 2014年主要国家新车与二手车年交易量情况
表3 近年来我国新车和二手车流通发展情况
续表
数据来源：汽车工业协会、汽车流通协会。二手车交易数据2012年之前为重点企业数据，之后为全口径数据。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
