我国城镇化绿色转型发展思路

(一)绿色发展观念的具体法制化

建设“生态城市”、“绿色城市”、“低碳城市”、“宜居城市”这些提法近几年频繁见诸报端网络,为什么没有具体落实到行动上?其关键有两个:一是对于到底应该怎样落到实处缺乏具体化的操作研究;二是缺少对实施的关键主体进行强制约束的机制。那么今后的解决思路也是两个方面:一是对绿色城镇化的关键重点领域加强研究,特别是对具体的操作环节加强研究,例如对各项资源节约标准(节能、节地、节水等)、排污标准(废水、废气、废渣等)、绿化标准(人均公园面积、建成区绿化覆盖率等)、材料工具使用标准(绿色建材、绿色家具、绿色交通工具等)、垃圾处理标准(卫生填埋、高温堆肥、焚烧)等加强研究,并依据相关法律法规,制定可操作的规范化管理制度,使之能切实、具体落到实处。二是加强对关键的有影响力的主体进行强力约束。这些主体主要包括主管地方城镇建设有关部门的政府官员(例如,城建部门、资源部门、环保部门、卫生部门等)和相关行业的企业(如房地产行业企业、能源行业企业、交通行业企业、建材行业企业、化工行业企业和印染行业企业等),对这些主体加强约束,政府部门主要加强其监管责任意识和监管失职追责制度。而对相关企业则需要把行业的“绿化”达标程度同其行动结合起来,迫使一些企业更新生产技术或者直接退出行业,以此保证绿色城镇化有产业的“绿色”支撑。

(二)绿色发展道路的个体差异化

绿色城镇化虽然可以从绿色(空间)规划、绿色能源、绿色交通、绿色建筑、绿化覆盖等各方面作出努力,但每个城镇的具体情况不同,需要“绿化”的重点和可供“绿化”的条件也不同,因此绿化的道路选择也不同。事实上国际绿色城市建设和管理实践也表明,绿色城镇化对于各个具体城市而言,更多的是一种突围之路,而不是全面出击。对于我国这种幅员辽阔、南北方自然条件差异大、东西部区域发展差距大的国家,绿色城镇化除了设定基本的绿色发展底线标准外,更多的是应该鼓励差异化、个性发展。例如,对于东部沿海目前经济发展程度较高的地区,应制定激励性政策,鼓励其绿色产业发展,一方面及时促进其产业转型升级,另一方面通过其绿色产业发展为其他落后地区的绿色转型发展提供技术进步和物质保障支撑。而对于目前需要加速城镇化、工业化发展的中西部地区,则鼓励其对传统产业的改造升级和对节能低碳的追求。对于南方常年气温较高、不需要很深依赖传统化石能源的城市,则鼓励其改变生活方式,充分利用可再生能源,优化能源结构。而对北方城市,则鼓励其对传统化石能源的清洁化利用和节约利用,提高能效。总之,绿色城镇化应考虑区域差异化,鼓励各个城市对绿色城镇化的探索,除了推行一些强制的绿色底线标准外,尊重其对绿色发展道路的选择和探索。

(三)资源资产管理的科学系统化

首先,实行资源资产的分类管理。鉴于有些自然资源的福利为所有人共享、不宜为个人占有,应对我国的自然资源资产严格区分出公益性自然资源资产和经营性自然资源资产。前者严格禁止进入私人领域流通,保证其公共价值(如国家安全价值、生态价值、遗传价值、审美价值、科研价值、教育价值等)为最大多数人所共享。对于后者,在不妨碍其公共价值发挥前提下有条件地进入私人领域流通,但应通过制度健全来严格控制其负面效应,如通过完善开发准入制度、开发特许制度、生态补偿制度、环境恢复治理保证制度等将其负面效应控制到最低程度,以保证个人开发不会影响到大多数人的利益。在新型城镇化中,城镇规划的第一步就是识别和确定公益性自然资源资产,并对其进行专门保护,严格限制其经营开发等私人利益用途。

其次,完善资源资产的产权管理。目前国有的自然资源资产,所有权已十分明确,但是其使用权和管理权却需要进一步科学设置。如上述的公益性自然资源资产,需要明确公众的使用权和监督权以及管理参与权,而政府则需要明确管理义务和能行使的管理权力。对于国有经营性资源资产,目前所有权为国家所有已十分明确,但是其使用权、处置权和收益权却需要进一步明确和完善。如国家资源必须有偿使用,且必须遵守有关所有权保护的规定;处置权中特别需要明确地方政府和有关部委在资源资产管理中的权力行使规范和应尽义务。资源资产所有权代理者必须忠实履行代管义务,其行为不能损害国家作为所有者的利益,如不能侵占或贱卖国有资源资产,更不能寻租获利;在收益权中集中表现为完善收益制度,充分落实国家的所有者收益,并保证这些收益为国家所有。新型城镇化中应着重加强土地资源资产、旅游开发类资源资产以及资源型城市矿产资源资产的产权管理。

再次,加强资源资产的价格管理。为使宝贵的自然资源资产得到节约利用和优化利用,首先需要完善社会主义市场经济体制,通过改革进一步消除垄断和计划管制的影响,使资源资产的价格能灵敏地反映出市场的供需状况。在新型城镇化中,特别需要通过市场价格信号的传导改变人们对水、能源、土地等自然资源的铺张浪费行为,促进资源的节约利用和集约型新型城镇化的形成。此外,综合运用税收、价格补贴等手段调节资源产品价格,促进资源的优化利用。不少自然资源在用途上具有相似性,它们之间可以在一定程度上相互替代,在资源稀缺程度、使用环境影响程度不一的情况下可以通过资源性产品价格改革来促进资源的合理利用。如当前我国许多不可再生的矿产资源利用不充分,造成废弃物过多并且严重污染环境,在新型城镇化中就可以通过刺激垃圾处理产业的发展并且提高回收利用类资源性产品的价格来遏制原生矿产资源的开发。

(四)绿色城市管理的社会参与化

在赋予绿色城镇化道路的发展差异化与选择个体化条件下,鼓励地方政府调动全民的积极性,制定全民都热情参与的绿色城市建设与管理方案。地方政府应改变传统的自上而下的决策模式,在有关城市发展重大资源环境影响事件中,如特定时期的城市发展战略定位、城市空间发展规划、城市产业布局规划、城市资源节约项目改造、城市排污管理改造和城市绿化改建项目等,应充分评估其环境影响并整理出可能牵涉到的相关利益主体,邀请这些利益相关主体参与到项目中共同决策,优化项目实施方案的设计,使相关主体有决策的平等参与感,提高项目实施中合作、促进的自觉性。在我国东部沿海经济较发达、民众对良好生态环境要求较迫切并且决策参与程度较高的地区,可优先开展绿色城市管理社会化参与模式试验,探索民众参与绿色城市管理的基本路径,为今后其他地区的绿色城镇化提供经验借鉴。也可以按地区进行分类,探索不同地区的绿色城镇化社会治理模式。

(五)关键支撑科技的供给保障化

绿色城市建设中关键支撑科技包括“硬科技”和“软科技”。前者主要包括资源节约利用、资源循环利用、生态环境污染治理等,而后者则主要是绿色城市建设中各个领域管理的科学化和有效化。其中,在资源节约利用方面,关键支撑科技包括节地、节能、节水、节矿(非能源矿产资源)以及节林(林业资源);资源循环利用技术的关键支撑科技主要是城市垃圾处理、工厂资源循环利用技术以及家庭资源循环利用设计等;在环境污染治理方面,其关键支撑科技包括治水(城市污水治理)、治气(城市及城市群的大气环境治理)、治土(城乡郊区及矿业城市的土地污染治理)等。而软科技则涵盖了绿色城市建设中方方面面的管理科学知识,特别是人文社会科学方面的知识,如城市绿色消费文化的形成、培育与运用,绿色城市建设的社会参与设计、绿色城市建设的法律规制,等等。对这些关键支撑领域,应优先列入科技攻关计划,拨出专门经费,培养、教育人才和支持科学研究。加强科技体制改革和财政管理体制改革,鼓励各个城市根据自身的绿色城市建设规划制定自身的绿色城市科技支撑规划,国家从中协调、统筹,对于具有全国性影响的关键绿色支撑科技列入国家重大科技攻关计划项目进行专门研究,并加强研究成果的共享与推广;对于具有生态功能一体性区域影响的关键支撑科技则鼓励区域联合研究,国家给予必要的人财物及制度创新支持;而对于仅限于在个别城市发生影响的支撑科技,国家鼓励地方创新研究,并且以专门经费、创新评选、物质奖励、荣誉称号等形式鼓励研究。

(六)重点影响领域的实践强化

在城市土地利用方面:调整土地利用结构,增加公共设施用地、市政设施用地、对外交通用地、绿地等的面积和比重,同时,减少城市内居住用地、工业用地尤其是重工业用地的面积及比重;提高土地利用效率和开发强度,采取有效措施协调用地,严禁破坏土地,通过提高容积率、人口密度来提高现有城市用地的利用效率和基础设施利用效率;挖掘城市土地的内部潜力,如通过旧城改造拓展城市空间,加强对未利用地的管理以及立体开发城市空间;土地综合利用与交通系统一体化规划,促进人口与产业、交通的协调。

在城市交通建设方面:优先发展公共交通系统,减少城市交通能源消耗,如适度建设和发展轨道交通,限制小汽车的使用,重视慢行交通系统(人行道、自行车道等)的发展,推广环保型交通工具和发展智能交通系统等。此外,还应强化土地与交通的协调性规划,重视交通建设的生态保护,重视公众在城市交通规划与建设中的参与作用。

在绿地系统建设方面:构筑城乡融合的城市生态网络系统,不仅重视城区的绿地建设,也重视城市周边区域的绿地建设,使城市建设成为城市大区域生态系统的一部分;保护限制生态用地,禁用生态敏感区,保障城市生态公共功能的实现;因地制宜,充分开发,合理布置各类城市绿地;加强旧有绿地生态系统的改造和更新,号召广大居民参与绿地系统建设。

在城市垃圾治理方面:倡导绿色消费,从源头上减少垃圾数量;健全垃圾分类收集管理制度,发展资源回收利用产业;加强科技攻关,提高垃圾资源化、无害化处理技术;保障治理经费的投入,增加垃圾处理基础设施的供给等。