谈判文本亟待产业调研和规则更新

原产地规则是保障自由贸易区实施的一项贸易技术。由于我国的自由贸易区战略一直没有明确部署，对自由贸易区原产地规则的研究和投入也并不充分，在2009年之前的自由贸易区原产地规则谈判中，我们主要依赖于对方提出的谈判草案。在对方草案的基础上，我国提出修改意见并进行磋商。因此中国—东盟自由贸易区、中国—智利自由贸易区、中国—新西兰自由贸易区的原产地规则分别体现出对方的谈判文本特色和需要。自2009年起，我国原产地主管机构才开始重视，逐步探索并制定原产地规则谈判标准文本，引导原产地规则趋于更大程度的统一和协调。不过，鉴于所有签署的自由贸易区原产地规则都已生效实施，它们不可避免地会呈现出不一致。

（一）我国的自贸区原产地规则模式现状

虽然我国各自贸区原产地规则不完全一致，但总体来说，自贸区原产地规则可分为两种模式。两种模式的共有特点是一般都包括原产地规则的一般规则和产品特定规则清单（Product Specific Rules，简写为PSR）两个部分。两种模式的不同之处在于，第一种模式（以下称为中东模式）包括中国—东盟自由贸易区、中国—智利自由贸易区、中国—巴基斯坦自由贸易区、中国—新加坡自由贸易区、亚太自由贸易协定等，在一般规则中规定以增值标准为主要标准，即只要货物的原产成分达到一定的比例，即可认为是原产货物；同时根据需要可能对少部分产品制定产品特定规则清单，采用税则归类改变、加工工序、混合标准等特定原产地规则。第二种模式（以下称为中秘模式）包括中国—新西兰自由贸易区、中国—秘鲁自由贸易区、中国—哥斯达黎加自由贸易区、海峡两岸经济合作区等，在一般规则中作一般性规定，并对协定所覆盖的产品制定全税则的产品特定规则清单。全税则产品特定规则清单是以世界海关组织（WCO）的《商品名称及编码协调制度》（以2007版HS为例，涵括所有的5052个六位子目）的商品分类为基础，对所有税目的商品逐一制定产品特定规则。产品特定规则清单的制定一般以税则改变标准为主要标准，辅以少量的增值标准和加工工序标准。

表10-2　我国现有两种自由贸易区原产地规则模式的比较

① 《中国—巴基斯坦自由贸易协定》、《亚太贸易协定》的产品特定规则清单暂时还未制定。

续　表

由于两种模式分别以价值增值标准和税则归类改变标准为主要标准，因此两种模式在适用中分别体现了上述两种标准所既有的优缺点。

第一种模式以增值标准为主要标准。增值标准的优点之一是计算公式清楚，易于制定和理解；二是各项产品都使用同样的计算公式，标准趋同。缺点之一是它未区分不同产品的原产地标准严格度，缺乏产业导向性，无法发挥原产地规则的贸易工具作用；二是当增值比例处于临界点附近时如何判定问题，暂未以法规形式进行规定，形成签证机构的自由裁量权；三是国际贸易中的原材料价格、制成品价格以及汇率水平波动导致计算结果波动大，降低企业利用规则的可预见性；四是由于需要计算各种成分的价格要素，对企业账册和相关单证的存档要求很高，这将提高企业的管理成本。

第二种模式以税则归类改变标准为主要标准。税则归类改变标准的优点：一是客观明了，不受商品价格、汇率水平等价格波动的影响；二是各项商品的原产地规则在税则目录中对号入座，标准明确，可操作性强；三是无需对产品生产链的投入产出各个环节进行全程跟踪，仅需把握最后生产国的最终产品环节和其中使用的主要非原产材料，即可判定最终产品的原产地。缺点是其所依据的《协调制度》列表并非为适用原产地规则而构建和设计，而是为了满足海关统计和商品归类的需要，因此适用该标准时经常存在例外情况，即一项产品虽然经历了税则归类改变但并未发生实质性改变。

（二）原产地规则标准化的必要性

1.泛欧原产地规则是标准化、同一化的典型代表

从世界范围看，泛欧原产地规则是标准化、同一化的典范之一，欧盟在这方面已有相对成熟的实践经验。泛欧原产地规则也分为一般规则和产品特定规则清单两部分。在欧盟与其他国家或地区已签订的自由贸易协定中，一般规则的体系结构和条款规定基本一致，产品特定规则清单中的内容也基本一致。目前泛欧原产地规则体系已涵盖50多个国家和地区，包括27个欧盟成员国、欧洲自由贸易联盟国家、部分美洲国家（墨西哥、智利）、部分非洲国家、加勒比地区和地中海沿岸国家以及法罗群岛、巴尔干国家（如克罗地亚、塞尔维亚、马其顿等国），并开始向亚洲地区扩张（韩国）。泛欧原产地规则具有标准化特点的重要原因之一是欧盟以强大的经济实力做后盾，要求后加入泛欧经济区的国家必须接受已有的原产地规则和产品特定规则清单，即后加入国家接受既有的泛欧原产地规则是加入的前提条件之一。

标准化的原产地规则体系具有明显的优点，它将有助于节省谈判成本和执行成本，简化行政监管手续，降低行政成本；这也有助于出口商适应不同自由贸易协定框架下的原产地规则，降低企业的交易成本，从而减少原产地规则给国际贸易带来的障碍。因此，标准化的原产地规则体系不但有利于管理机构，也有利于原产地规则的使用者，能够提高优惠原产地规则的利用率，更好的实现自由贸易区的贸易自由与便利的目标。

2.我国有必要借鉴发达国家的经验并结合中国特色，逐渐摸索出一整套完善和标准化的原产地规则体系

改革开放三十多年来，我国取得了飞速的发展，经济实力迅速提高，政治影响力不断扩大。同时，潜力巨大的国内市场形成对众多发达国家的强烈吸引力。经济实力的增强、政治地位的提升以及良好市场的培育，使我国在国际关系上有了更大的话语权和主导利益。鉴于此宏观环境，设计一套具有中国特色并独立于欧美，另成一极的优惠性原产地规则模式便具有迫不及待的历史使命性。

当前，我国所签署的各自由贸易协定的原产地规则的一般规则及产品特定规则（PSR）清单各不相同且日益繁复，不易于进出口商等规则使用人的理解。为享受优惠，企业必须熟悉各个优惠贸易协定不同的原产地规则，从而额外增加了企业的交易成本；复杂的原产地规则也增加了海关管理的复杂性和难度，增大了行政成本。这些都是我国签署的自由贸易协定的利用率不高，成员方的贸易潜力没有得到充分挖掘的重要原因。

随着我国自由贸易协定战略的深化，我国已开展或将启动的自由贸易区谈判涉及亚洲、大洋洲、拉丁美洲、欧洲、非洲的二十多个国家和地区。如果每个自由贸易协定都有自己的一套原产地规则，那么这必将给监管和实施造成巨大障碍。建议尽快制定一套符合我国自由贸易协定战略并且对原产地规则谈判有参考价值的原产地规则标准文本，并适时以立法方式将之转化为有普遍约束力的法规。对于已经签署的自由贸易协定原产地规则，我国主管机构也需通过磋商、补充、修订使之逐步与标准文本趋于一致。这也是原产地规则制定水平和谈判能力的重要体现。

（三）制定原产地规则标准文本的具体建议

1.制定一般规则的标准文本，并适时将主旨内容固化到《原产地条例》中

自由贸易区原产地规则的政策性和技术性很强，因此标准文本的确定应在总结以往经验、遵循国际公约、借鉴他国成果的基础上，根据我国产业的具体情况和技术水平，形成一套符合我国贸易政策和管理实践的标准文本。

标准文本应包括实体规则与操作程序两部分。实体规则的核心内容应至少包括原产货物（完全获得与实质性改变标准）、累计、微小含量、互换货物及材料、附件/备件/工具、中性成分、包装材料及容器、直接运输、微小加工与处理、成套货品、解释与适用、磋商与修改、定义等一般规定。另外，应以附件形式详细列出《协调制度》第1章至第97章各子目项下产品的特定原产地规则。必要情况下，对特定产业制定单独原产地规则（如NAFTA对纺织业和汽车业的实践）。与原产地相关的操作程序中，应包括原产地证明、海关监管与核查、进口申报、文件保存、原产地预裁定及其复议、申诉、争端解决、统一实施和合作等内容。

在今后的自由贸易区谈判中可以主动提出原产地规则谈判文本，以作为双方讨论的基础，争取谈判的主动权，逐步形成具有中国特色的协调统一的优惠性原产地规则体系。同时，建议以该标准文本为基础，将其主要原则和内容写入《原产地条例》中，完善《原产地条例》的法律框架，从制度上确保我国优惠性原产地规则体系向协调、统一的方向迈进。

2.制定产品特定规则清单的标准文本

根据前面的论述，可以看到中东模式仅对部分产品制定了特定原产地规则（如中国—新加坡自由贸易协定的PSR清单仅有526个六位子目产品），而中秘模式则对全部HS编码下的5 052个六位税号的产品制定了特定规则。从中东模式到中秘鲁模式的转变，显示了我国原产地规则理论研究和谈判水平的提高。实践证明，中秘模式具有更佳的可操作性。因此，笔者认为今后我国的自由贸易区原产地规则谈判应延续中秘模式，并通过产业调研尽量细化各产品的原产地规则。同时，考虑到中东模式下的几套自由贸易区原产地规则同时存在并实施，笔者建议制作一份过渡性的产品特定规则清单整合表，用于指导我国原产地管理机构和企业来查询并适用。具体的步骤分为：

第一阶段，制定过渡期的产品特定原产地规则整合清单及查询数据库；

第二阶段，通过产业调研，以中秘模式为基础制定产品特定原产地规则的谈判标准文本，并以之作为今后谈判的依据；

第三阶段，通过与采用中东模式原产地规则的自由贸易区成员国协商、谈判，逐步引导原规则向中秘模式调整，最终全部实现统一的中秘模式。

以上三个阶段的具体实现途径如下。

第一阶段（制定过渡期的产品特定规则清单的整合表及查询数据库）的目标即建立一个包括所有既已实施的自由贸易区的产品特定原产地规则的清单，并根据清单的内容开发一套可供主管机构和企业查询使用的电子系统。该数据库具有以下特征。

一是全面。该数据库以HS2007商品编码表为基础，包括我国既已实施的各自由贸易协定原产地规则，涵盖所有6位HS编码的产品，做到数据全面、准确。

二是简洁。该数据库在使用界面上简洁快捷，易于使用和参考。

三是可扩展。对今后更新、修改相关产品的原产地标准应预留空间，该数据库应易于更新和扩展。

第二阶段，通过产业调研，以中秘模式为基础制定产品特定原产地规则的谈判标准文本，并以之作为今后谈判的依据。中秘模式使我国全面引入税则归类改变标准，实现由区域价值成分为主要标准向税则归类改变为主要标准的转向，并以协调制度（HS）为基础，对所有的六位税号商品逐一制定原产地规则。

随着与我国进行自由贸易区谈判的国家和地区日益增多，我国有必要对HS所列的所有六位商品进行一次全面的调研。全面了解我国各产业的生产水平和贸易情况，并对部分重点产品采取企业实地调查的方式，从整体上掌握我国产品的国际竞争力，据此制定宽严适宜的产品特定原产地规则。产业调研应将所有六位税号商品分为四类。

第一类是涉及农业、石化等战略行业等的敏感商品，因其涉及国计民生，国家予以大力扶持和保护，因此，我国应在原产地规则制定过程中考虑其特殊性，并适度加严相关产品的原产地规则。

第二类是我国产量大、出口多、顺差大的商品（如小五金、小家电、纺织品等），该类商品的国产化比率高、竞争优势明显，可以适用较宽松的原产地管理规则。

第三类是进出口量相近、贸易基本平衡的商品，该类商品的原产地规则制定应以实际的生产加工情况为基础，调查国内的技术水平和加工增值情况，制定适度灵活的原产地规则。

第四类是我国产量较小、技术较弱、贸易逆差严重的商品（如高档数控机床等），属于我国不具有竞争优势、需要政策扶持和保护的产品。因此在制定规则时应以技术引进和产业升级为目的适用较为严格的或者有技术引进针对性的原产地规则。

第三阶段，通过与采用中东模式原产地规则的自由贸易区成员国协商、谈判，逐步引导既已实施的原产地规则向中秘模式调整，最终全部实现统一的中秘模式。随着自由贸易区原产地规则的实施，采用中东模式的成员国管理机构也会逐渐意识到此种模式在操作上的欠缺。并且，经验的积累与视角的开拓也会促使它们加强对北美自由贸易区原产地规则模式的借鉴。因此，通过渐进式的磋商、谈判，可以引导既已签署的中东模式原产地规则向中秘模式靠拢。

根据《中国—东盟自由贸易协定》、《中国—巴基斯坦自由贸易协定》、《亚太贸易协定》的有关条款，在满足一定条件的情况下，可以修改原产地规则的内容。如《中巴协定》原产地规则（第四章）第13条对“审议及修改”作出规定：应一方的要求并经双方同意，本规则可以进行审议和修改；《亚太贸易协定》原产地规则第8条“审议”规定：本原产地规则可在必要时，应三分之一成员国的要求进行审议（亚太共有6个成员国，也就是说经两个成员国要求即可进行审议）。经同意后可以进行修订。《中国—东盟自由贸易协议》原产地规则第13条对“审议及修改”规定：应一成员国要求并经中国商务部及东盟经济部长会议同意，这些规则必要时可以开放供审议及修改^[2]。