德国促进区域协调发展的经验

德国是高度发达的工业化国家，但地区经济发展之间的不平衡现象也客观存在。在德国长期的历史发展过程中，逐渐形成了柏林、汉堡、慕尼黑、法兰克福、斯图加特等多个地区性的经济中心，这种分散格局使德国地区发展之间不平衡的问题较其他国家轻得多。第二次世界大战结束后，地区经济发展之间不平衡的问题日渐突出。由于当时苏占区和美英法占领区之间对峙，致使交界地区人口流失严重，经济发展受阻。在之后的西部地区经济复苏中，大量农村人口为获得稳定的就业岗位和更高质量的生活而不断涌入城市。自20世纪50年代末开始，随着石油、天然气和核能等的发展，以煤炭、钢铁等传统产业为主的鲁尔地区和萨尔州经济遭受了巨大冲击，大量人员失业、社会问题骤增。到1997年，鲁尔区的失业率高达14%，远高于全德10.3%和西部各州8.8%的平均水平。随着1990年两德重新统一，德国东、西部之间的发展不平衡问题更为突出。因此，无论是在老联邦州还是在新联邦州客观上都需要国家的地区经济政策。老联邦州地区的主要问题是应对环境变化加剧的地区经济结构转换，如地区局部调整与人工成本高的压力、部分老工业行业与新兴国家及日益增加的全球化竞争的压力、农村发展滞后和人口问题（老龄化和人口下降）的压力等。新联邦州面临的主要问题是，尽管经历了20年从计划经济体制到市场经济体制的转换，但重建过程及任务仍然没有结束，在推进企业现代化、创建新的有竞争力的就业岗位和自主增长能力，应对农村地区的人口挑战等方面问题仍然很多。德国政府十分重视缩小地方发展差异，制定了财政转移支付、征收团结税等一系列地区经济发展政策，尤其是确定了“改善地区经济结构”（简称GRW）的共同任务并为此立法，旨在增强经济落后地区的内在发展动力，改善其经济结构，促进其整体经济的发展。

德国地区经济政策是以德国根本大法《基本法》为依据的。德国《基本法》确定，国家实行社会市场经济体制，要求在保证个人自由价值和市场经济效率的基础上，建立具有平等公民权利和发展机会、社会和解、共享繁荣的社会。因此，在不同地区创造同等的生活条件，缩小地区发展差异，不仅是德国地区经济政策的最高目标，也是联邦、州等各级政府的共同任务。1953年，德国政府就批准了总额为1亿马克的刺激方案，专门用于扶持边界等落后地区经济的发展，并确定了定向扶持等原则，地区促进政策粗具雏形。60多年来，德国地区经济政策不断完善，既有中期计划又有长期方案，成为国家经济和社会发展政策的重要组成部分。在德国地区经济政策中，德国政府于1969年颁布实施的《改善地区经济结构法》（GRW）具有重要意义，堪称德国地区经济发展政策的基石。该法主要有以下特点：①将经济落后地区划分为不同等级的扶持区域，企业在此投资可享受政府的优惠政策。②成立由联邦经济部长担任主席、联邦财政部长和各州经济部长组成的协调委员会，制订包括扶持区域范围、资金分配、监管等内容的落后地区经济促进框架。联邦政府参与制订宏观协调框架，必要时为具体项目提供财政补贴和优惠贷款等扶持措施。州政府为具体承担者，负责制订本地区发展战略、确立未来区位形象，并确定扶持重点、资金用途和资助比例，进行项目审批。③充分调动地方经济主体和企业的主动性，规定申请补贴的企业自身投资不得低于总投资额的25%，公共财政补贴由联邦政府和所在州各承担一半。④为保证公平竞争，避免对其他地区造成不利影响，该政策的实施受联邦政府和欧盟的双重监督。协调委员会的决议必须在联邦政府代表同意和州政府多数票通过的前提下才能获得批准；各州每个月要向联邦经济部汇报资金使用情况，向联邦经济与出口管制局报告项目审批情况；联邦经济部向联邦议院定期通报执行情况，联邦议院根据执行情况审批下一年度的补贴总额。自1969年以后，德国政府根据经济发展形势和地区经济发展的新变化，不断对《改善地区经济结构法》进行修改、补充和完善，一直延续至今，成为最重要的地区经济发展政策之一。

为确保资金效益的最大化且能最大限度地支持落后地区发展，德国政府根据各地实际情况和需要，动态地调整需要扶持的区域，合理地分配补贴资金。2006年，德国政府根据欧盟有关要求制定了2007—2013年“改善地区经济结构区域图”。这个“区域图”参考了2002—2005年的平均失业率（权重50%）、参加法定社会保险人员的年度毛收入（40%）、2004—2011年的就业预测（5%）和基础设施（5%）等四项指标，把全国划分为270个就业区，排名靠后的列为A、B、C补贴地区。A类地区包括除柏林以外的大部分东德地区以及西德的部分地区，共有人口1404.5万，占全德总人口的17.1%；被选定的企业投资享受最高类别的财政补贴（含欧盟以及德国联邦和州政府的补贴），其中小企业为50%，中型企业为40%，其他企业30%。B类地区包括柏林大部分地区、西德部分农村地区、老工业基地和巴伐利亚州东部与捷克接壤地区，人口907.5万人，占德国总人口的11%；小企业、中型企业和其他企业进行投资时，最高可获得35%、25%和15%的政府补贴。C类地区人口996万，占德国总人口的12%；小企业和中型企业的投资补贴上限为20%和10%，其他企业三年内补贴额不超过20万欧元。以上三类地区共有3318万人，占德国总人口的40.1%。

德国《基本法》第72条规定，联邦各地区的发展和居民生活水平应该趋于一致；联邦《空间布局法》第1条规定，联邦领土在空间上应该得到普遍的发展；联邦《改善地区经济结构法》规定，联邦和州各出资50%对落后地区的开发给予补贴。德国的区域经济政策核心内容之一就是通过实行财政的横向和纵向平衡政策，努力缩小各州之间的人均收入差距。德国政府允许各州之间的人均收入可以有10%的差距，主要根据社会收入水平、失业率、基础设施水平和未来发展潜力四项指标，确定各州生活水平是否趋于一致。超出全国平均水平的州，要拨出部分收入给低收入的州；低于全国平均水平的州有得到财政补贴的权利。财政横向平衡，主要是采取法人税的分配、税款转移和联邦特别拨款，促使各州人均税收均等化。通过法人税分配，使财政收入低的州达到各州平均财力的92%；通过税款转移，使财力弱的州人均财政收入达到全国平均水平的95%；缺口部分由联邦财政提供，称为联邦特别拨款。财政纵向平衡，则主要是促使州与乡镇之间的财政平衡，做法与横向平衡类似。对落后地区进行财政补贴，以财政补贴为基础，改善地区经济结构，是德国区域经济政策又一重要内容。

实施区域经济发展政策，40多年来，德国在促进地区经济发展，缩小地区发展不平衡方面取得了很大成就。1991年，东部各州人均国内生产总值仅为西部的43%，到2009年已增至71%，人均可支配收入从60%提高到80%。