俄罗斯促进区域协调发展的经验

俄罗斯领土东西跨越1万多千米，地区之间发展差异巨大。经济集中在欧洲部分，其中莫斯科和圣彼得堡两市占全俄地区生产总值的27%，而617万平方千米远东联邦区（面积占全俄的36.4%）仅占全俄地区生产总值的4%，现有的1100个大中城市中，310个分布在中央联邦区，198个位于伏尔加河沿岸区，145个坐落在西北联邦区，而南方联邦区、北高加索联邦区和远东联邦区均不足百个，其中远东联邦区和北高加索联邦区则没有一座百万人口以上的城市。俄罗斯欧洲部分城市间的平均距离为45～75千米，而西伯利亚和远东地区城市间的平均距离在200千米以上。为支持区域协调发展特别是亚洲地区发展，俄罗斯近些年来采取了一系列举措。

“在地区发展多样化中寻求统一，保持和巩固经济和国家的完整性是俄罗斯区域发展战略最重要的宗旨”，2008年11月，俄联邦政府批准了《俄罗斯2020年前经济社会长期发展战略构想》^[1]。战略构想确定了2020年前俄罗斯经济社会发展目标，对国家未来发展模式做出了选择，并指出了发展路径。其中，有关区域发展部分明确了国家区域政策目标，规定了国家区域政策主要任务，确立了地区政策主要原则，并对经济超前增长区域和主要经济区的发展进行了规划。随即，俄罗斯成立了地区发展部，负责制订八大联邦区经济社会长期发展战略，并为联邦区各联邦主体权力机构制订各自地区的发展战略提供互动平台。截至2011年年底，八大联邦区的长期经济社会发展战略相继出台并经俄总统和国家杜马批准：《2025年前远东与贝加尔地区经济社会发展战略》（2009年12月经俄联邦第553号政府令批准）、《2020年前西伯利亚联邦区经济社会发展战略》（2010年7月5日，俄联邦第1120号政府令）、《2025年前北高加索联邦区经济社会发展战略》（2010年9月6日，俄联邦第1485号政府令）、《2020年前伏尔加沿岸联邦区经济社会发展战略》（2011年2月7日，俄联邦第165号）、《2020年前南方联邦区经济社会发展战略》（2011年9月5日，俄联邦第1538号）、《2020年前中央联邦区经济社会发展战略》（2011年9月6日，俄联邦第1540号）、《2020年前乌拉尔联邦区经济社会发展战略》（2011年10月6日，俄联邦第1757号政府令）、《2020年前西北联邦区经济社会发展战略》（2011年11月18日，俄联邦第2074号政府令）^[2]。八大联邦区的长期经济社会发展战略分析了各联邦区经济社会发展现状、存在的问题，以及发展条件；根据俄罗斯发展的优先方向和现实发展特点，结合联邦区各地区的竞争潜力确定了发展目标和任务；设定了2020年（2025年）前发展方案并对经济社会发展情况进行预测；确定了各经济部门和社会领域的发展任务、优先方向、指标体系、发展机制，并分析了资源保障能力。至此，全俄以及联邦区层次的地区长期经济社会发展战略体系出炉，俄罗斯地区长期发展战略体系逐渐形成。战略确立的地区政策目标是试图在如下两个方面取得平衡：一是对具有竞争优势的地区实行支持政策，以此带动地区发展；二是缩小地区差异，即实行区域平衡政策。

利用大型城市集聚区经济增长强劲，人口和投资吸引力强，地区中心城市的城市功能多样化，服务业和工业生产对经济增长的强劲支撑力，石油天然气工业和冶金工业集中地区的资金实力，欧洲部分港口地区的地理位置优势，南方等地区自然资源独特、自然景观较好和历史文化传统较厚重的优势实现国内区域多极化发展，形成新的地区和跨区域增长中心，实现空间多元化发展。发挥人居环境质量高、人力资本发展潜力大、创新和教育基础设施较好的大型城市集聚区的科技和教育潜力，在城市化水平较高的地区构建地区生产集群，专业从事高科技领域产品生产，如航空业、造船业、原子能工业、新材料生产、信息与电信业产品的生产；在开发程度较低的地区建立利用现代技术专业从事原料深加工和能源生产的生产集群；在自然气候条件独特的地区设立和发展旅游休闲区，提供高质量的旅游休闲服务，依托2014年冬季奥运会，在黑海海滨建立和发展旅游休闲区，在阿尔泰、贝加尔、堪察加半岛等北方地区利用经济特区机制建立和发展类似的旅游休闲区；在国家交通主干线上发展大型交通物流和生产中心，特别是具有较大通行能力、连接主要经济增长中心、并能组建融入世界运输体系的交通干线；保持文化多样性，保留北方、西伯利亚和远东地区少数民族原住民的传统生活方式和劳作方式。

俄罗斯欧洲中心部分面向欧洲市场；北高加索与外高加索和近东国家相邻，民族政治形势复杂；欧洲部分北部地区是俄罗斯的资源区与主要海运基地之一；乌拉尔与西西伯利亚是俄罗斯经济的资源基础，是与中亚及东南亚国家进行经济协作的技术中坚力量；东西伯利亚与远东，是俄罗斯的资源基地，是主要资源的新兴开发区，是与亚太地区进行合作的前哨。由此，各联邦区的产业布局轮廓基本形成。①中央联邦区。首先，把莫斯科地区打造成世界级的现代化都市区；其次，巩固中央联邦区在全俄工业和后工业发展中的领头羊地位，保持其智力服务提供者、技术密集型产品生产者和高质量维修服务中心的地位。②西北联邦区。西北联邦区独特的地缘政治和经济地位优势决定其主要的功能是发展俄罗斯与欧盟及其邻近国家的经济关系，需要发展交通基础设施、跨境合作，并使一部分企业为对外经济关系服务。该联邦区在未来自然资源开采中将发挥重要作用，特别是在对北极地区的资源开发中。南部区域产业结构较为齐全的城市和城市集聚区将侧重发展进口替代型加工工业，北部区域分布的产业单一的城镇将主要发展采矿业和原料初加工工业。③南方联邦区。南方联邦区发展的战略目标是：打造大型农工综合体集群，把南方联邦区变成国家的食品基地；通过发展国际运输走廊发挥联邦区的运输潜力；发展国际级多功能休闲综合体；实现现代化发展，走创新之路，打造新的工业区和产业集群。④北高加索联邦区。北高加索是俄罗斯生态环境最好的地区。国家对北高加索联邦区的支持政策是通过投资增强各联邦主体的自给能力，促进该地区融入俄罗斯整体经济体系乃至世界经济体系。优先发展的行业是农工综合体和旅游业。⑤伏尔加河沿岸联邦区。依托对大型工业的现代化改造，以及在城市集聚区发展现代服务业，实现创新发展。改进经营管理方式，吸引外资并进行技术研发，应用新技术生产具有竞争力的工业产品。提高机械制造行业的竞争力，其中包括航空航天、汽车制造、化工和石化工业。强化地区间分工，以世界创新技术为基础、依托地区工业中心的科研基地实现地区间联合发展。⑥乌拉尔联邦区。规划建立两个创新中心：一是“叶卡捷琳堡创新”综合体；二是以南乌拉尔大学为基础在车里雅宾斯克建立创新中心。实现基础产业的创新发展，特别是交通、重型机械制造、化工、农业、能源机械和仪表、医疗设备、冶金等部门，并建立地区生产集群。此外，打造西伯利亚区域、乌拉尔工业区、亚马尔半岛区、乌拉尔东部坡地区和南乌拉尔农业区五个发展带。⑦西伯利亚联邦区。规划三个发展带：北极发展带、北部发展带和南部发展带。此外，依托俄罗斯科学院、俄罗斯医学科学院和俄罗斯农业科学院西伯利亚分院，在伊尔库茨克、克麦罗沃、克拉斯诺亚尔斯克、新西伯利亚、鄂木斯克、托木斯克高等学校基础上建立国立研究型大学，研制世界水平新技术，进行工业应用，实现“产学研”一体化，使创新成为经济增长的主导因素，逐渐形成新经济部门，对经济和社会传统服务部门进行现代化改造，增强竞争力。⑧远东联邦区。解决天然气化问题，形成统一的能源分配系统，优化运输费和电费，建设新海港并对原有港口进行现代化改造，发展集装箱运输，建立连接远东主要中心城市的统一的运输信息系统，并进而融入全俄乃至世界运输体系。通过发展职业教育，研发海洋开发和自然资源开采技术，其中包括生物技术、纳米技术和水下机器人等，发挥符拉迪沃斯托克和哈巴罗夫斯克城市集聚区的创新潜力。在远东城市集聚区、岛屿地带，包括萨哈林群岛、堪察加半岛和千岛群岛以及太平洋海港区打造生物资源集群，主要从事水生物资源的开采、加工以及海水养殖。对机械制造业进行技术改造，增强飞机制造、船舶制造和船舶修理行业的竞争力。

根据俄罗斯专家研究所的调查报告，产业结构单一市镇的确定标准有两个：一是单一企业或者同一行业的企业创造了全市（全镇）50%的工业产值或者服务业产值；二是同一企业集中了全市（全镇）25%的就业人员。产生大量产业结构单一的市镇是苏联城市化的典型特征。苏联新城市的建立大致经历四个阶段：建立企业—项目投产—工程竣工—城市形成。可见，在大型工矿企业的基础上发展起来的小城市大多具有产业结构单一的特征，因而被称为产业结构单一市镇。比较典型的产业结构单一市镇集中在采煤、发电、冶金、化工、木材加工、机械制造、食品和轻工业等领域。如西北工业区形成了以纺织业为主的市镇，伊万诺沃州和临近地区集中了大量纺织业市镇，北方和西北乃至中央区北部形成了大量的木材加工和纸浆制造业市镇，顿巴斯等地区则形成了煤业市镇。产业结构单一市镇在工业发达国家也存在，但从规模上看，俄罗斯的问题要严重得多。根据俄罗斯地区发展部2009年公布的数据，俄罗斯产业单一的城市数量为335个，约占城市总量的40%，有1600万人口独立研究所的估算，俄罗斯单一产业市镇不少于150个（不包括军工和核工业封闭城市），居住人口占俄罗斯全部人口的8%，占俄罗斯城市人口的11%。" class="calibre9">^[3]。产业结构单一城市中，5%（拥有140万人口）危机状况较为严重，需要联邦政府采取措施；15%（540万人口）处于濒临危机的高风险状态，需要联邦主体政府解决；80%需要对其经济和社会发展状况进行定期监控，并制定中长期发展规划。2008年金融危机爆发时，产业结构单一城市的脆弱性显露无遗，特别是专门从事黑色和有色金属冶炼、机械制造的城市，俄罗斯地区发展部从2009年开始制定专门的规划支持这些产业结构单一城市。2010年和2011年俄联邦经济发展部制定并实施了国家援助试点项目，这些项目使这些城市的劳动市场情况有所缓解，并创造了6万个工作岗位。联邦预算拨款240亿卢布，俄罗斯经济发展部为此设立专门负责机构，协调单一结构城市稳定发展。主要工作一是制定单一产业城市清单，设立城市发展风险评估和发展预测体系，评估国家支持措施效率；二是制定单一结构城市投资项目清单，确定落实机制和筹措资金；三是会同地方政府及时向政府报告单一结构城市社会经济状况变坏的可能性，以便采取必要措施^[4]。

总之，俄罗斯联邦中央力图逐渐强化对地方经济社会发展的干预力度，实现经济区域布局的统一性与完整性，实现区域发展协同化，优化人居环境，加强基础设施建设，培育新的地区经济发展中心和经济发展带，形成地区间的联动扩散效应，实现共同发展和创新发展。

注释

[1]俄罗斯地区发展部网站：http：//www.poccuu.org。

[2]本书关于俄罗斯八大联邦区规划的有关内容引用自国家发展改革委东北等老工业基地振兴司组织编译的《俄罗斯区域规划》，2014年。

[3]产业结构单一市镇在俄罗斯属于近些年产生的新问题，统计数据不完备，各方数据出入较大。2008年俄罗斯地区发展部撰写的报告《俄罗斯产业单一城市：如何克服危机？》中引用了专家研究所2000年的数据，即单一产业市镇有460个，集中了全俄1/4的人口。而根据社会政策独立研究所的估算，俄罗斯单一产业市镇不少于150个（不包括军工和核工业封闭城市），居住人口占俄罗斯全部人口的8%，占俄罗斯城市人口的11%。

[4]高际香：《俄罗斯城市化与城市发展》，《俄罗斯东欧中亚研究》2014年第1期。