欧盟通用框架的评价内容

5.2　欧盟通用框架的评价内容

欧盟通用框架(CAF)的基本框架来自于欧洲质量管理基金会的“卓越模型”，其内容模块之间有着很强的内在逻辑性。根据CAF的内在逻辑结构，绩效、顾客、雇员和社会效果等“卓越结果”标准是通过领导力、战略和规划、人力资源管理、合作伙伴和资源管理以及流程和变革管理等“组织管理过程”标准来取得的。因此，在CAF中有5项一级标准作为“能动”(enablers)要素，用以说明“组织为达到卓越结果应当做什么”，有4项一级标准作为“结果”(results)要素，用以说明“组织实际所取得的成果是什么”。

5.2.1通用框架的产生与发展

1998—1999年，欧洲质量管理基金会(EFQM)、德国施派耶尔学院(Speyer Academy)和欧洲行政学院(EIPA)，在欧盟公共管理局的领导下，合作完成了通用评价框架(Common Assessment Framework，以下简称CAF)的最初设计。该框架旨在建立一个适用所有公共部门的通用的管理质量评价框架，为公共部门提供一个简便易行的自我评估工具。

通用框架得到公共部门的广泛使用。截至2003年底，欧盟25个成员国大约有500多个不同领域的公共部门使用了CAF。^[4]2005年6月，卢森堡第二届欧盟通用绩效评估框架会议对2003年以来欧盟各国公共部门应用通用绩效评估框架的进展情况进行了系统的回顾和总结。总体上认为，通用绩效评估框架在欧洲的应用发展迅速，采用评估框架的公共机构不断增多。2005年中期为900个，到2006年底会达到1900个。同时，尽管并不是强制要求，但各国政府还是非常鼓励和支持使用通用绩效评估框架。^[5]

5.2.2通用框架(CAF)的评价内容^[6]

1.总体框架结构

从绩效评估的内容来看，欧盟通用框架可分为两大类要素:“能动因素”和“结果因素”(图5-1)。

图5-1　欧盟通用模型的评价内容

能动因素共有5个标准或指标，即领导力、人力资源、战略与规划、伙伴关系与资源、过程与变革管理。结果要素有4个标准或指标，即雇员角度的结果、顾客/公民为导向的结果、社会结果、关键绩效结果。各要素之间的逻辑关系是:5个能动因素发挥作用的程度决定着前3个结果因素的实现程度，而前8个要素之间的协调互动决定着关键绩效结果。因此，在考察结果因素的时候，可以回溯考察每一个能动因素，然后确定出被评估组织的优势和需要改进的不足，并通过学习与创新加以不断改进。

上述9个要素构成公共部门绩效评估的一级标准/指标，每一级标准/指标又分别包括2～6个次级标准/指标，9个标准共包括28个次级标准/指标(表5-5)。由于这些次级标准/指标仍然比较抽象，为便于评估的实施，又列出了数量不等的例证。

表5-5　通用绩效评估框架的标准/指标体系

2.指标界定与考察因素

通用绩效评估框架对每一项指标的定义、关键内涵、考察因素和评估记分方法给予明确界定。分别选择能动要素中的“领导力”指标和结果要素中的“顾客/公民导向的结果”指标举例说明。

(1)“领导力”的界定与考察因素

定义。在一个组织中，领导人员的行为不仅有助于建立组织目标的明确性和一致性，还能够为组织及其成员创建优良的环境。领导人员能够为组织指明方向，负责开发组织长远发展所需要的使命、远景目标和价值观念。可以通过模范带头作用以及各种符合明确和含蓄价值观的适当行为，来鼓励和支持组织中的人员。领导人员负责开发、执行与监控组织的管理体制并评估组织的绩效和结果。他们负责改善组织的工作绩效，通过组织必要的变革为组织未来做准备。在政府部门中，领导人员是组织与政治家之间的主要界面，负责管理他们的共同责任，同时还要负责管理与其他利益相关人的关系，保证满足他们的需求。

关键内涵。公共部门的政治领导职能和行政领导/管理职能需要区别对待。除了一些符合自身条件的价值观念外，欧洲公共部门还享有许多共同价值，例如:合法性、透明性、平等性、多元性以及拒绝利益冲突，等等。领导人员既可以在组织上下沟通和传递这些价值观念，也可以将这些价值转化成行为准则，指导人们的职业行为。可以为组织创造一种最佳条件，让自己适应不断变化着的社会。而他们自己也会寻找各种创新和现代化机会，积极地集合各种电子政务的方式、方法。

公共服务组织中的领导人员常常要借助有限配置的资源来实现组织的目标和任务，有时还必须平衡公民、政治家和其他利益相关人的各种需求。为此，需要明确认识他们的顾客是谁?顾客的需要是什么?如何平衡顾客的需求与政治家的需求?明确对公民/顾客以及对其他利益相关人的承诺。

考察因素。(详见表5-6)

(2)“顾客/公民导向的结果”的界定与考察要素

定义。组织所实现的结果与公民/顾客对组织及其所提供服务/产品的满意程度有关。

关键内涵。公共部门组织与公众的关系很复杂，有些情况下，这种关系类似顾客关系(特别是在公共部门组织直接向公众提供服务时)，而其他情况下，这种关系可以被定义为公民关系，公共部门组织在这些情况下要参与社会

表5-6　领导力的标准及其考察因素

和生活环境的创造和维护。由于两种情况往往很难明确区分，因而公共部门组织和公众的这种复杂关系可以被定义为顾客/公民关系。顾客/公民是公共部门组织活动、产品或服务的受用者或受益者。虽然顾客/公民的身份需要界定，但不必仅仅将其局限为组织服务的主要使用者。

续表

公共组织依据地方或中央政府政策提供服务，并就其绩效对政治上的利益相关人负责。组织成果中将涉及法定要求的组织绩效(标准9)。公共政策目标往往由国家、地区和地方政府制定，并不受顾客/公民所驱动。而顾客/公民满意度测评经常要以顾客群体确认出的重要领域和组织能够改进的特定服务领域为基础。

对于所有的公共部门组织而言，从其整体形象、所提供的产品和服务、组织的开放度以及顾客/公民的参与度方面，直接测评顾客/公民的满意度是非常重要的。组织往往利用顾客/公民问卷或调查来检查满意程度，但他们也可以采用另外的辅助手段，如重点群体访谈以及用户小组调查。收集信息的某些例证可能会包括产品与服务，组织形象，员工在礼貌度、热情度和友善度方面的数据。

考察因素。(详见表5-7)

表5-7　公民/顾客导向的结果标准及其考察因素

需要指出的是，欧盟通用框架的评价内容主要依据目前在欧盟普遍流行的全面质量管理模型(即“卓越模型”)框架。在这一框架下，指标凸显过程控制型，因此设计得非常精细化。

5.2.3欧盟通用框架在我国政府部门的运用

近年来，在欧洲行政学院和国家行政学院牵头组织下，黑龙江、吉林、福建等省市的一些单位分别进行了通用绩效评估框架的试点工作。黑龙江省人民检察院哈尔滨铁路运输分院的试点工作始于2003年。借鉴欧盟通用绩效评估框架并结合自身实际情况和质量管理经验，该院开发出《监察机关通用绩效管理与评估框架指标体系》并在本系统广泛应用。欧盟专家称，该院“创造了中国第一个通用评估框架”^[7]。福建厦门市思明区的试点始于2004年11月，在欧盟和国家行政学院专家的指导下，思明区立足自身实际情况，按照欧盟通用绩效评估框架建立了详细的操作手册，成功完成了第一次自我评估的过程。在这一过程中，思明区围绕政府竞争力、透明、高效和规范的软环境等目标，在转变职能、运行机制、工作流程、改进管理方式和建立政府与社会平等合作关系等方面进行了创新和尝试。