财政赤字与国债

三、财政赤字与国债

“二战”后大部分西方发达国家政府都采纳凯恩斯等经济学家的政策主张，采取积极的宏观经济政策，进行需求管理，其中绝大多数政策措施都直接导致财政赤字的增长。

(一)财政赤字的各种衡量及其经济含义

财政赤字通常被简单地定义为政府预算收入和支出的差额。然而由于财政收支包括不同的内容，使得财政赤字有了许多种衡量方法，不同口径的财政赤字不仅有不同的经济含义，而且往往还会令人们对一国的财政状况产生迥然不同的看法。

按照国际惯例，财政收入只包括税收收入、非税收收入如规费、管理费、政府提供劳务的工本费、公产收入以及国内外援赠收入等。而财政支出也只包括行政管理费、社会保障支出、文教科研卫生事业费支出、政府投资性支出以及债务利息支出等。收支项目中一般不包括政府对内对外发行债券或借款获得的所谓“债务收入”以及偿付债务本金的“债务支出”。所谓的债务收入和债务支出并非政府经常性行为的结果，因此不能看成财政赤字或盈余的组成部分，而只能视作弥补赤字的手段。每年政府债务净变化额，即当年发行债券的收入减去当年偿还债务本金支出的差额，是对当年财政赤字的一种弥补。

另一种观点认为，对债务的利息支付是过去的赤字而不是政府现时的行为造成的。准确衡量政府财政现时状况的指标应该是排除所有债务支付的所谓的基本赤字(Primary Deficits)，它反映了现时的政府活动如何引起公共部门净负债情况变化。

中国在习惯上还有硬赤字和软赤字的口径。硬赤字即财政一般收入加上债务收入减去财政一般支出与债务支出之和后的差额，事实上这些赤字是必须由货币发行弥补的财政收支缺口。软赤字即是在财政赤字基础上再加上债务支出。

总结以上所述，各种口径财政赤字的计算公式分别为:

财政赤字(按国际惯例)=财政一般收入－财政一般支出

基本赤字=财政一般收入－财政一般支出－债务利息支出

硬赤字=(财政一般收入+财政债务收入)－(财政一般支出+财政债务支出)

软赤字=(财政一般收入－财政一般支出)－财政债务支出

(二)财政赤字的弥补与其宏观经济效应

理论上，财政赤字总是要靠其他部门的盈余来弥补的，因为任何一个经济都有一个资源约束。根据宏观总收入总支出恒等式:

总支出　　　　　Y=C+I+G+(X－M)

总收入　　　　　　Y=C+S+T

可以得出:

G－T=(S－I)+(M－X)

等式左边是财政赤字，右边第一项是私人储蓄与投资差额，第二项是经常项目逆差。因此，财政赤字的出现和增加必然会导致以下三项中的某一项或某几项的组合:(1)国内储蓄上升(即私人消费下降);(2)私人投资减少;(3)经常项目逆差出现或扩大(在国际收支平衡表中，这一项往往对应资本项目盈余，即外资净流入或者说是外国人在本国储蓄增加)。

而财政赤字可能产生的经济效应在很大程度上取决于其具体的弥补方式。财政赤字的弥补方式主要有以下几种:(1)国内债务弥补;(2)货币发行弥补;(3)国外债务弥补;(4)出售国家资产。这其中后两种方式在世界各国应用得较少。出售国家资产来弥补赤字，一方面国家资产存量会下降，更重要的是会令公众对国家失去信心。而且可供出售的国家资产也是有限的。以对外借款来弥补赤字更是普遍遭到反对，因为它对一国经济产生的负面影响相当显著。对外借款首先会导致本币升值，从而既不利于出口又鼓励进口，最终导致经常项目逆差，而且过分依赖对外借款还容易引发对外债务的危机，20世纪80年代拉美国家的债务危机就是很好的证明。因此，世界各国尤其是发达国家主要采取前两种方式弥补财政赤字，其宏观经济效应也是相当复杂的。

1.国内债务弥补赤字。这主要指以下两种情况:(1)政府财政部门向私人部门出售债券(不包括商业银行和中央银行);(2)当商业银行没有超额存款储备时，财政部向商业银行出售债券。

以这种方式弥补赤字，扩张性最小。因为向个人或企业出售债券，减少了与赤字相等的私人购买力，不能创造货币，无乘数作用;当商业银行无超额存款储备时向其出售债券，则商业银行为了筹款购买，必然减少其向个人或企业的贷款，从而削弱了总需求，抵消了扩张性财政政策的乘数作用。

也就是说政府通过发行债券融资，最终不会带来总体需求的变化，但会使经济资源在公共部门和私人部门之间重新分配。

2.货币发行弥补赤字。这主要有以下三种情况:(1)当商业银行有超额存款准备金时，财政部向商业银行出售债券;(2)财政部向中央银行出售债券;(3)财政部直接发行货币。

以货币发行弥补赤字会带来货币供应的增长，因而具有扩张性的效应。当商业银行有实质的超额存款准备金时，购买政府债券不会限制其向其他私人经济部门的贷款，于是货币供应量增加，这相当于公债货币化了;向中央银行出售债券更具有公债货币化作用，因为央行购买政府债券的同时释放出等额基础货币，这意味着私人经济部门流通中货币供应量的增长，并在货币乘数的作用下进一步多倍扩大。由财政部直接发行货币是更为明显的货币发行弥补赤字，其效应也是扩张性的。上述这三种情况中更经常被提到的是第二种，第一种情况虽然肯定会带来货币供应量的增长，但商业银行的经营情况属于私人经济部门的行为，政府很难清楚的了解，从而很难控制向其发行债券的时机，因此实际上其宏观经济效应也很难肯定;另外，由于大部分国家的货币发行权掌握在中央银行手中，所以第三种情况事实上是很少发生的。

公债货币化会增强原有财政赤字的扩张效应，并由于引起货币的超经济发行而容易引发或加剧通货膨胀。在投资方面，货币供应量的增加意味着市场利率将降低或资金的可获得性增强，因此以货币发行方式弥补赤字不会挤出私人投资。

(三)国债运行机制

国债的产生与增长

1.公债的产生。公债是政府以信用形式从社会上吸收资金，以弥补财政赤字或满足其他财政需要的一种手段。公债的产生有两个基本条件:一是国家财政支出的需要，当政府职能日益扩大，仅凭税收不能满足开支以致出现赤字时，它就必须举债;二是社会上要有充足的闲置资金，可供政府借贷。

公债与税收同为政府财政收入的一种形式，公债的出现是在中世纪时期，比税收晚。事实上，公债与税收并无本质区别，公债还本付息的资金最终总是来源于税收，因此公债只不过是延期的税收，变相的税收。

2.西方国家公债的增长。第一，20世纪30年代以前。以亚当·斯密为代表的古典学派的经济学家，反对国家用举债的办法来筹集财政资金。他们认为国家举债是把生产性资本用于非生产性的用途，大量举债的结果，必然引起经济发展停滞，工人大批失业，甚至国家逐步衰落下去。与这种理论相适应，这一时期西方国家发行公债是比较有节制的，主要是用以弥补因战争引起的财政赤字，一般都能用以后年度的预算盈余来偿还。公债增长呈周期变动趋势，有时上升(多为战时)，有时回降。

第二，20世纪30年代以后。30年代大危机以来，现代凯恩斯学派的经济学家批驳了公债非生产性的观点，认为公债是政府稳定经济、提高就业水平的有效措施。当时的公债，主要不是用以弥补非生产性的财政开支，而用以发展生产、扩大就业，所以具有生产性。凯恩斯学派的代表人物之一汉森甚至说:“政府发行公债是使人民致富的最简便的办法。”在这些理论的推动下，西方国家纷纷实行赤字政策，大量发行公债，公债的增长于是扶摇直上。

然而自20世纪70年代西方国家普遍发生滞胀以来，凯恩斯学派的以扩张性财政政策实现充分就业的主张受到了越来越多的批评，相应地出现了重新重视市场机制作用的思潮，货币学派、供给学派、理性预期学派等都是其中的代表。强调政府财政赤字及公债发行对经济的负面影响的呼声日渐高涨。美国克林顿政府大力削减财政支出，并通过鼓励技术创新的手段促进经济发展，政府收入增加，财政赤字得到了有效抑制，1999年甚至出现了财政盈余，国债发行量相应逐年下降。其他西方主要发达国家财政赤字和国债发行状况呈现类似的趋势。

公债的种类

1.国家借款和发行债券。国家借款是最原始的举债形式，它具有手续简便、成本费用较低等优点，因而现代国家在举借外债和向本国中央银行借债时仍主要采用这一方式。但借款通常只能在应债主体较少的条件下进行，不具有普遍性。而发行债券具有普遍性、法律保证性以及持久性等优点，应用范围较广，效能较高，所以，对公众和企业的借债主要采用发行债券的方式。发行债券的主要缺陷是成本较高，需要有发达的信用体系。

2.自由公债和强制公债。自由公债指政府发行的公债，由人民根据公债的条件，自由决定购买与否，不加任何限制，现代世界各国的公债，多为这种形式。强制公债是指当政府财政状况异常困难时，凭借政府权力向人民强行推销的公债。其推销方法有根据公民的财产或所得按比例分摊，以公债的形式支付薪金等。英国在第二次世界大战时，曾在所得税外加征一定金额，作为纳税人贷给政府的贷款，战后分期偿还，这种随所得税附征的金额也是强制公债的一种形式，这种方法现在很少使用了。

3.国内公债和国外公债。国内公债指在国内发行的公债，债权人为本国公民或机构。内债的还本付息都以本国货币支付，不影响国际收支，对国家总体来说，资金无增无减，只是财产权的转移。国外公债指在国外发行的公债，债权人为外国政府、金融机构、企业或个人。举借外债要谨慎从事，这是因为:(1)外债的还本付息通常以外币支付，要影响债务国的国际收支;(2)偿还债务本息的资金都是国内的资源，这一方面会增加本国人民的负担，另一方面还会妨碍本国经济的发展;(3)政治上容易受到债权国控制。但是，举借外债也可以利用外资，弥补本国经济发展中的资金不足，关键在于要利用外债创造效益。

4.长期、中期和短期公债。短期公债多指1年以内到期的公债，如美国的国库券等，其特点是周转期短，流动性强，“近似货币”。短期公债在当前西方国家的公债中占有重要地位。长期公债指到期时间在10年以上的公债。中期公债为到期时间介于以上两者之间的公债。18世纪时，英国还发行过一种统一公债(Consols)，又称无期公债或永久公债。它不规定到期时间，持有人无权要求清偿，但可按期取得利息。政府在财力允许和愿意偿还公债的时候，可以按照市场价格购回公债券，以清偿债务。

5.可转让公债和不可转让公债。可转让公债是指可以在金融市场上自由流通买卖的公债，大多数的公债属这种形式;不可转让公债是指不能在金融市场上自由流通买卖的公债。不可转让公债一般是为了满足政府的某种特定的政治和经济方面的目的，往往规定较长的期限，给予利息较高或发行价格低于票面额等优惠条件，以记名发行为主。对于可转让公债的持有者来说，重要的往往不是期限和利息率的规定，而是债券的行市。因为他可以随时出售债券，所以期限长短对他关系不大;而债券的行市可高于或低于票面额，所以法定利息率对他也无关紧要。

国债的发行

1.国债的发行方式。国债的发行方式主要有:

第一，公募法。它又可分为两种情况:一种情况是国家财政部门(或委托其他部门)向社会直接公开发行国债，取得资金，其发行费用与损失皆由国家承担，这种发行方式的好处是发行面比较广，能普遍地吸收社会上的闲置资金，缺点是推销时间长，发行成本较高。另一种情况也被称为公募拍卖方式。这是指在金融市场上通过公开招标发行国债，具体的拍卖方法包括价格拍卖和收益(利率)拍卖。为防止投标价格或利率过高或过低，发行机构常常规定最低标价和最高标价等限制性条件。认购者可采取竞争性出价和非竞争性出价两种形式，竞争性出价是指认购者根据国家公布的债券发行量，自报愿接受的利率和价格，非竞争性出价是指一般小额认购者可只报拟购债券数量，发行机构对其按当天竞争性出价成交的平均价格出售。

第二，公卖法。政府将要发行的国债委托经纪人在证券市场上代为销售。国债价格可由财政部或其代销机构根据证券市场的行情相机决定。这种方法的好处是政府可以根据需要，随时向证券市场发行国债筹集资金，能吸收大量的社会游资，并能调节货币流通，缺点是国债价格在证券市场时涨时落，国债收入不稳定。

第三，承购包销。国家将发行国债的数额、费用等条件，经过协商统一由金融机构承购，金融机构再向社会推销。如果在承销期内，无法把国债全部推销出去，其差额部分由金融机构承担。这种发行方式的好处是，手续简便，发行时间较短，有利于资金及时入库。不足之处是，如果金融机构难以全部将国债推销出去，自身承担差额过多，会助长信用膨胀。

2.国债的发行价格。国债的发行价格是指政府债券的出售价格或购买价格，政府债券的出售价格不一定就是票面值，可以低于票面值发行，少数情况下也可以高于票面值发行。按照国债发行价格与其票面值的关系，可以分为平价发行、折价发行和溢价发行三种情况。

第一，平价发行就是政府债券按票面值出售，到期亦按票面值还本。平价发行必须有两个前提条件:一是市场利率要与国债发行利率大体一致，如市场利率高于国债利率，按票面值出售便无法找到认购者或承购者，市场利率低于国债利率，按票面值出售，财政将遭受不应有的损失。二是政府的信用必须良好，唯有在政府信用良好的条件下，人们才会乐于按票面值认购。

第二，折价发行就是政府债券以低于票面值的价格出售，到期仍按票面值还本。政府债券价格低于票面值的原因亦主要有两方面:一是政府出于鼓励投资者踊跃认购的目的而用减价的方式给予额外的利益;二是市场利率上升，政府必须降低发行价格，债券才能找到认购者或承购者，压低发行价格与提高市场利率相比，前者更不至于引起市场利率随之上升而影响经济的正常发展。

第三，溢价发行是政府债券以高于票面值的价格出售，到期仍按票面值还本。政府债券能按高于票面值的价格出售，必然是由于市场利率低于国债利率以至认购者有利可图。

国债的偿还

可选择使用的国债偿还方式主要有以下几种:(1)分期逐步偿还法。即对一种债券规定几个还本期，每期偿还一定比例，直至债券到期时，本金全部偿清;(2)抽签轮次偿还法。即在国债偿还期内，通过定期按债券号码抽签对号以确定偿还一定比例债券，直至偿还期结束，全部债券皆中签偿清为止;(3)到期一次偿还法。即实行在债券到期日按票面额一次全部偿清。这是一种传统的偿还方式;(4)市场购销偿还法。即在债券期限内，定期或不定期地从证券市场上赎回一定比例债券，赎回后不再卖出，以至在这种债券期满时，已全部或绝大部分被政府所持有，从而债券的偿还实际上已变成一个政府内部的账务处理问题;(5)以新债代旧债。即通过发行新债券来兑换到期的旧债券，以达到偿还国债的目的。也就是说到期债券的持有者可以用到期债券直接兑换相应数额的新发行债券，从而延长持有债券的时间。

国债市场

国债市场是政府通过证券市场进行的国债交易活动，是证券市场的重要组成部分。按国债交易的层次或阶段可将国债市场划分为国债发行市场和国债流通市场。

国债发行市场是国债发行的场所，又称国债一级市场或初级市场，是国债交易的初始环节。一般是政府与证券承销机构如银行和证券经纪人之间的交易，通常由证券承销机构一次全部买下发行的国债。国债流通市场又称国债二级市场，是国债交易的第二阶段。一般是国债承销机构和认购者之间的交易，也包括国债持有者与政府或国债认购者之间的交易。它又分为证券交易所交易和场外交易两类。前者是指在指定的证券交易所营业厅内进行的交易，后者指不在指定的证券交易所营业厅内进行的交易。

国债市场一般具有两个方面的功能:一是实现国债的发行和偿还;二是调节社会资金的运行。在现代社会，主要发达国家的国债大都是通过国债市场发行的，并有相当部分是通过国债市场偿还的。近年来，随着国债规模扩大和对社会资金进行调节的必要性增强，发展中国家也开始重视国债市场的作用，并逐步建立适合本国国情的证券市场和国债市场。