水库移民工作总述

水库移民工作总述

【概述】

水库移民是为调蓄江河径流，筑坝建库征用土地而引起的非自愿移民。新中国成立以来，我国已修建大中型水库(水电站)8.6万余座。截至2006年6月底，全国大中型水库移民2500多万人，其中农村移民2288万人。江西省先后兴建各类水库9000多座(其中：大中型水库近300座)，安置各类水库移民近200万人(其中大中型水库移民160多万人)。

水库移民属于工程移民的范畴，但又区别于其他工程建设的征地移民。具有其本身的特殊性，表现在：一是数量大，淹没集中。一般的大中型水库移民少则几千人，多则几万甚至几十万人。二是土地大量被淹没，从而给移民带来重大的经济损失，涉及良田沃土、城镇、工矿企业、交通设施、社会文化、人际关系等方面的破坏和解体。而铁路、公路等工程移民其损失的只是少部分的土地或房屋，其社会关系未能受到破坏。三是移民安置难度大，要通过改造自然、开发资源、调整产业结构，来保障移民和安置区群众的生产生活条件，并达到共同富裕的目的。由于移民安置是大规模的，绝大多数又是农村移民，因此在调整耕地资源，选择安置地方面难度越来越大。四是政策性强。在中国要安置大规模的水库移民还必须依靠政府行为，还不具备实施赔偿性安置条件。因此，必须制定出科学合理的安置政策，并组织专门的移民安置机构来组织移民安置的实施。五是工作周期长，一座大中型水库的建设工期通常在5年以上，要将移民安置好，并使移民具备长治久安的生产生活条件，往往需要10～20年甚至更长的时间。

【水库移民的特征】

我国的大中型水库大多兴建在偏僻山区，水库移民还具有以下特征：

1.地处农村，主体为农民。由于水库多处偏僻山区，因此，淹没的范围也大多在山区农村，移民也多为农村居民，从江西省水库建设情况来看，农村移民的比例均在85%以上。

2.文化较低，小农意识强。移民原居住地多处偏远山区，经济落后，教育设施差，教学条件和师资条件都比较差，导致居民受教育的程度很低，受过中等教育的移民很少，大多上到小学就不再上学，因此，移民的整体文化素质较低。由于文化素质低，加上原居住地交通偏僻，与外界的经济文化交流很少，使他们的生产生活方式长期停留在一种原始的状态，小农意识浓厚，满足于很低水平的吃饱穿暖的生活状态。生产方式落后，生产门路狭窄，商品经济意识差，“等、靠、要”的依赖思想较为严重，自力更生、艰苦创业的意识淡薄。

3.故土难离，社会心理压力大。移民搬迁前尽管在原居住地的生产生活水平较低，但均是长期在其熟悉的社会、自然环境中繁衍、生存和发展，他们与当地的群众、亲戚朋友在长期的生产生活中形成了一个复杂有序且运转正常的社会关系和网络，同时，在长期的生活中，他们已经适应和习惯了当地的自然条件、人际关系、生活习惯和民族风俗，也摸索和掌握了一套征服自然、适应自然的生存本领和手段。他们虽然长期过着一种较为封闭的自给自足的生活，但既有艰辛也有乐趣，既有苦恼也有欣慰，对自然、对社会、对人生、对未来形成了自己的理解，有着自己的世界观和价值观。因此，水库淹没要求他们搬迁到其他地区重新生活，他们绝大多数人都有故土难离的思想，这也是移民安置工作难度大的一个主要因素。所以，当他们来到一个新的居住地后，要承受非常大的心理压力，对安置区需要的自然、社会环境需要一个长时间的适应过程，有的移民可能一辈子时间也不能适应，这不仅包括对自然环境的适应，更主要的是对社会环境的适应，要在新的环境下建立起新的社会关系，这个过程是漫长的，特别是对文化素质不高、交际能力不强、思想保守的水库移民来说，其付出的成本更是难以想象的。

4.基础很差，发展能力弱。由于在原居住地的生产生活水平本来就很低，本身积累的资产也微乎其微，由于水库淹没把本来不多的资产给淹没了，可以带到安置区的动产也非常有限，因此，在我国淹没补偿标准不高的情况下，移民在安置区重新开始生活的经济基础很差，几乎是白手起家。而由于在原居住地长期处于自然经济状态，靠资源吃饭的他们，一旦失去了这些资源，没有更多的生存本领和生产技能，或原有的生产技能由于环境和自然条件的变化而失去了技能发挥作用的条件，因此，他们依靠生产发展经济的自我造血功能很差，生产的发展和恢复需要一个较长的时间。

【江西省水库移民管理机构沿革】

江西省水库移民工作管理机构的前身是万安水电站移民办公室。1978年，万安水电站工程指挥部成立，并于1979年改称江西省万安水电站建设委员会，下设移民办公室，归口江西省民政厅。2000年9月，江西省政府办公厅《关于印发江西省民政厅职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》确定：保留江西省移民办公室，为江西省民政厅直属处级行政机构。2007年7月，江西省政府办公厅《关于印发江西省移民办公室职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》(赣府厅发〔2007〕72号)明确：江西省移民办公室为江西省民政厅管理的副厅级行政机构，归口管理全省水库移民工作;2009年，在江西省政府机构改革中，江西省委、省政府决定整合江西省扶贫办、江西省移民办和江西省对外经济合作办公室的三峡移民工作职能，组建江西省扶贫和移民办公室，为正厅级行政机构，负责全省扶贫和水库移民工作。

【江西省水库移民工作的基本历程】

1.新建水利水电工程移民搬迁安置工作。①万安水电站移民搬迁安置。万安水电站于1981年2月开始建设，初期96米运行，淹没涉及吉安市万安县和赣州市赣县、章贡区共3个县(区)，14个乡镇，72个行政村，移民9295户、57216人，其中农村移民8975户、51974人。1984年下半年开始移民搬迁，大致经过了搬迁安置试点、库区大规模搬迁和农村移民生产发展试点、移民搬迁扫尾及生产开发三个阶段，于1998年转入后期扶持阶段。万安水库移民主要是在本县安置，安置区共涉及26个乡镇，158个行政村。安置方式主要有两种，一是外迁，以万安县为主，迁入本县其他乡镇，全库共外迁移民达29494人;二是就地后靠，以赣县和章贡区为主，全库区共后靠21825人。②东津水库移民搬迁安置。东津水电站于1992年开工建设。水库淹没处理及移民安置规划投资概算3107.94万元，后经两次追加概算投资，最终投资概算为6726.97万元。水库淹没涉及原程坊、崇河2个乡，16个行政村，105个村民小组，淹没影响人口10154人。移民搬迁从1992年底开始，1997年6月完成所有移民搬迁，从1996年开始转入后期扶持阶段。东津水库移民安置采取组织安排和个人投亲靠友自找安置地相结合的办法，274人在库区后靠，其他移民全部迁出库区，安排在全县32个乡(镇)，200多个行政村，另有200多人外迁他县安置。③其他大中型水库移民搬迁安置。1978年至2006年全省新建了万安、东津、南车、大段、龙潭、大坳、廖坊等7座大中型水库，淹没搬迁人口9.33万人。除万安、东津水库移民安置由省负责外，其他都为地方水库，移民安置由地方政府具体负责。虽然大部分也编制了移民安置规划，但规划还比较简单，补偿标准相对较低。④贯彻落实《移民条例》。1991年，第74号国务院令颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(以下简称《移民条例》)。2006年，国务院对《移民条例》进行了修订，并以第471号令发布。为贯彻落实好新修订的《移民条例》，江西省编写了《移民条例》宣传提纲，组织对《移民条例》进行了广泛宣传。按照《移民条例》规定，受江西省政府的委托，对全省新建大中型水利水电工程移民安置规划大纲和移民安置规划进行了认真审查审核。截至2009年底，先后审查审核了江西洪屏抽水蓄能电站、廖坊灌区工程、泰和石虎塘航电枢纽工程、武宁下坊水电站、峡江水利枢纽工程、景德镇浯溪口水利枢纽工程、于都县跃州水电站、鄱阳湖二期第六个单项防洪工程、五河防洪整治工程、信丰五洋水利枢纽和于都峡山水电站等大中型水利水电工程的移民安置规划大纲和移民安置规划，参与了峡江水利枢纽工程和洪屏抽水蓄能电站有关移民安置方面的前期工作，完成了对赣州居龙滩水电站的水库淹没处理验收工作，切实履行了水库移民安置管理职能。

2.处理中央直属水库移民遗留问题。全国大部分水库都是在改革开放前建成的，由于种种原因，造成移民搬迁安置后生产生活水平下降并难以恢复，遗留了大量问题。为解决部分水库库区遗留问题，1981年，国家出台了库区维护基金政策，全省的上犹江、柘林、江口、洪门、罗湾等五座中央直属水库每年提取库区维护基金150万元左右，用于处理上述水库移民遗留问题。1986年，国务院办公厅批转水电部关于抓紧处理水库移民遗留问题的报告。同年，国家批准了全省《柘林水库移民遗留问题处理1986～1990规划》，规划安排扶持资金8000万元。从1990年开始，江西省上犹江、江口、洪门、罗湾等四座水库也列入了中央直属水库移民遗留问题处理范围。从1991年起，水利部移民办公室开始安排库区建设基金，处理浙江新安江、富春江水库迁赣移民遗留问题。此外，1995年，国务院办公厅下发《关于解决新安江水库移民遗留问题的通知》(国办函〔1995〕32号)，决定从华东电网销售电量中每度电加价1厘钱，4年筹集6.1亿元资金，其中分配给江西3.1亿元，专门用于解决浙江新安江、富春江水库迁赣移民遗留问题。2002年，国务院办公厅下发了《关于转发水利部等部门关于加快解决中央直属水库移民遗留问题若干意见的通知》(国办发〔2002〕3号)，同意提高库区建设基金征收标准。江西省列入中央直属水库移民遗留问题处理的移民共计62.5万人，为全国最多。按照人均扶持资金1250元的标准，江西省编制了《江西省中央直属水库移民遗留问题处理2002～2007六年规划》，安排国家扶持资金78125万元。《规划》实施到2005年底止，从2006年开始，中央直属水库移民遗留问题处理一并纳入大中型水库移民后期扶持范畴。

3.兑现水库移民后期扶持政策。2006年，国务院下发了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号)，进一步完善了大中型水库移民后期扶持政策。江西省委、省政府对移民后期扶持政策实施工作高度重视，省政府成立了省水库移民工作领导小组，并先后10次召开领导小组会议研究政策实施工作。2006年6月，江西省政府召开完善三项政策会议，原省长黄智权在会上就落实移民后期扶持政策作了重要讲话。紧接着，江西省政府召开新中国成立以来的第一次全省水库移民工作会议，全面部署全省水库移民后期扶持政策实施工作。2006年7月，江西省选择东津水库、罗湾水库、坪村水库、西坑水库、双溪水库，以及赣县安置的上犹江水库移民、乐平市安置的浙江新安江水库移民进行政策实施试点工作。在此基础上，从2006年8月份起，在全省全面铺开移民后期扶持政策实施工作。2006年底基本完成移民后期扶持人口核定登记工作，2007年一季度，完成了后期扶持方式确定工作，确定全省核定登记到人的移民全部实行现金直补扶持方式，无法登记到人核定到村组的移民实行项目扶持方式。2007年6月，第一批直补资金发放到移民手中，扶持项目也全面开始实施，如期完成了国家要求在2007年上半年兑现后扶政策的目标任务。

【大中型水利水电工程移民安置政策】

水库移民安置主要依据2006年国务院第471号令发布的《移民条例》，主要内容：(1)关于移民安置规划大纲和移民安置规划的审批。已经成立项目法人的大中型水利水电工程，由项目法人编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批;没有成立项目法人的大中型水利水电工程，项目主管部门应当会同移民区和移民安置区县级以上地方人民政府编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批。移民安置规划的审核权限与移民安置规划大纲的审批权限一致。移民安置规划的审核、审批或核准主要分为两个步骤：一是由省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构按照审批权限审核移民安置规划;二是移民安置规划经省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核同意后，再由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门审批或审准。(2)水库淹没征地补偿。大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。移民远迁后，在水库周边淹没线以上属于移民个人所有的零星树木、房屋等应当分别按照《移民条例》规定的标准给予补偿。工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专项设施以及中小学的迁建或者复建，应当按照其原规模、原标准或者恢复原功能(“三原”)的原则补偿。(3)移民安置。移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。大中型水利水电工程开工前，项目法人应当根据经批准的移民安置规划，与移民区和移民安置区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者市、县人民政府签订移民安置协议;签订协议的省、自治区、直辖市人民政府或者市人民政府，可以与下一级有移民或者移民安置任务的人民政府签订移民安置协议。项目法人应当根据移民安置年度计划，按照移民安置实施进度将征地补偿和移民安置资金支付给与其签订移民安置协议的地方人民政府。农村移民在本县通过新开发土地或者调剂土地集中安置的，县级人民政府应当将土地补偿费、安置补助费和集体财产补偿费直接全额兑付给该村集体经济组织或者村民委员会。农村移民分散安置到本县内其他村集体经济组织或者村民委员会的，应当由移民安置村集体经济组织或者村民委员会与县级人民政府签订协议，按照协议安排移民的生产和生活。农村移民在本省行政区域内其他县安置的，与项目法人签订移民安置协议的地方人民政府，应当及时将相应的征地补偿和移民安置资金交给移民安置区县级人民政府，用于安排移民的生产和生活。农村移民跨省安置的，项目法人应当及时将相应的征地补偿和移民安置资金交给移民安置区省、自治区、直辖市人民政府，用于安排移民的生产和生活。搬迁费以及移民个人房屋和附属建筑物、个人所有的零星树木、青苗、农副业设施等个人财产补偿费，由移民区县级人民政府直接全额兑付给移民。移民自愿投亲靠友的，应当由本人向移民区县级人民政府提出申请，并提交接收地县级人民政府出具的接收证明;移民区县级人民政府确认其具有土地等农业生产资料后，应当与接收地县级人民政府和移民共同签订协议，将土地补偿费、安置补助费交给接收地县级人民政府，统筹安排移民的生产和生活，将个人财产补偿费和搬迁费发给移民个人。农村移民住房，应当由移民自主建造。有关地方人民政府或者村民委员会应当统一规划宅基地，但不得强行规定建房标准。移民安置达到阶段性目标和移民安置工作完毕后，省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构应当组织有关单位进行验收;移民安置未经验收或者验收不合格的，不得对大中型水利水电工程进行阶段性验收和竣工验收。

【移民安置监督管理】

1.行政监督。国家对移民安置和水库移民后期扶持实行全过程监督。省、自治区、直辖市人民政府和国务院移民管理机构应当加强对移民安置和水库移民后期扶持的监督，发现问题应当及时采取措施。县级以上人民政府应当加强对下级人民政府及其财政、发展改革、移民等有关部门或者机构拨付、使用和管理征地补偿和移民安置资金、水库移民后期扶持资金的监督。国家对征地补偿和移民安置资金、水库移民后期扶持资金的拨付、使用和管理实行稽查制度，对拨付、使用和管理征地补偿和移民安置资金、水库移民后期扶持资金的有关地方人民政府及其有关部门的负责人实行任期经济责任审计。

2.部门监督。包括审计、监察和财政部门几个方面的监督。各级审计、监察机关应当依法加强对征地补偿和移民安置资金、水库移民后期扶持资金拨付、使用和管理情况的审计和监察。县级以上人民政府财政部门应当加强对征地补偿和移民安置资金、水库移民后期扶持资金拨付、使用和管理情况的监督。审计、监察机关和财政部门进行审计、监察和监督时，有关单位和个人应当予以配合，及时提供有关资料。

3.社会监督。国家对移民安置实行全过程监理。签订移民安置协议的地方人民政府和项目法人应当采取招标的方式，共同委托有移民监督评估专业技术能力的单位对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行监督评估;被委托方应当将监督评估的情况及时向委托方报告。

4.群众监督。移民区和移民安置区县级人民政府，应当以村为单位将大中型水利水电工程征收的土地数量、土地种类和实物调查结果、补偿范围、补偿标准和金额以及安置方案等向群众公布。群众提出异议的，县级人民政府应当及时核查，并对统计调查结果不准确的事项进行改正;经核查无误的，应当及时向群众解释。

【后期扶持政策】

按照《移民条例》有关要求，2006年国务院下发了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，主要内容如下：(1)扶持范围。为大中型水库的农村移民。其中，2006年6月30日前搬迁的水库移民为现状人口，2006年7月1日以后搬迁的水库移民为原迁人口。(2)扶持期限。对2006年6月30日前搬迁的纳入扶持范围的移民，自2006年7月1日起再扶持20年;对2006年7月1日以后搬迁的纳入扶持范围的移民，从其完成搬迁之日起扶持20年。(3)扶持标准。对纳入扶持范围的移民每人每年补助600元。(4)扶持方式。后期扶持资金能够直接发放给移民个人的应尽量发放到移民个人，用于移民生产生活补助;也可以实行项目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题;还可以采取两者结合的方式。具体方式由地方各级人民政府在充分尊重移民意愿并听取移民村群众意见的基础上确定，并编制切实可行的水库移民后期扶持规划。(5)扶持资金筹集。水库移民后期扶持资金坚持全国统筹、分省(区、市)核算，企业、社会、中央与地方政府合理负担，工业反哺农业、城市支持农村，东部地区支持中西部地区的原则，由国家统一筹措。(6)扶持资金管理。后期扶持资金作为政府性基金纳入中央财政预算管理。应拨付给各省、自治区、直辖市的后期扶持资金由财政部会同国务院移民管理机构，按照发展改革委、财政部、水利部等部门核定的各省、自治区、直辖市移民人数和规定的标准据实拨付。(7)做好大中型水库非农业安置移民工作。各省、自治区、直辖市要进一步完善城镇最低生活保障制度，把符合条件的大中型水库非农业安置移民中的困难家庭，纳入地方城镇最低生活保障范围，切实做到应保尽保。同时，要积极通过其他渠道进行帮扶，努力改善他们的生活条件。三峡工程的移民工作，依照《长江三峡工程建设移民条例》办理。(8)妥善解决小型水库移民的困难和现有后期扶持项目续建问题。各省、自治区、直辖市人民政府可通过提高本省(区、市)区域内全部销售电量(扣除农业生产用电)的电价筹集资金，统筹解决小型水库移民的困难，并保证对在建后期扶持项目的后续资金投入，确保项目按期建成并发挥作用。提价标准为每千瓦时不超过0.5厘(全省按照0.5厘的标准，从2006年7月1日起开始征收)。

【三峡移民工作管理体制】

三峡工程建设移民工作实行统一领导、分省(直辖市)负责、以县为基础的管理体制。明确国务院三峡工程建设委员会移民管理机构负责三峡工程建设移民工作。

【三峡移民安置政策】

1.农村移民安置政策。三峡工程建设移民安置实行就地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与移民自找门路安置相结合。移民首先在本县、区安置;本县、区安置不了的，由湖北省、重庆市人民政府在行政区域内其他市、县、区安置;湖北省、重庆市安置不了的，在其他省、自治区、直辖市安置。

2.鼓励外迁政策。即鼓励更多的农村移民外迁到沿江、沿海发达地区安置，并实行“以农为主、以土为本”和“集中到县乡、分散到村组”的农村移民外迁安置方针。

3.工矿企业关、破、并、转政策。即结合工矿企业迁建，加大搬迁企业调整的力度，实行迁建和关、破、并、转相结合的工矿企业迁建政策。

4.资金管理双包干政策。即对三峡工程移民补偿投资总额实行切块包干(包任务、包投资)、静态控制、动态管理的政策。

【江西水库移民工作取得的主要成绩】

进入新世纪以来，江西省各级移民管理机构认真落实省委、省政府的工作部署，积极探索移民扶持工作规律，改进扶持工作方法，坚持以人为本，从解决民生问题入手，以增加移民就业和收入为目标，安排扶持资金逾40亿元，实施水库移民民生工程，让移民群众切切实实得到实惠，有力地促进了库区和移民安置区经济社会的协调发展。(1)实施基础设施工程，移民“几大难”问题明显缓解。2006～2009年，江西省先后安排扶持资金近30亿元，帮助改善移民安置区的基础设施条件。通过扶持移民打水井、建自来水工程，解决了近60万移民的“饮水难”问题。为移民区修建乡村公路近3万公里，修建桥梁500多座，使80多万移民的“行路难”问题得到缓解。帮助移民架设高压线路1万多公里，使98%以上的移民解决了生产生活“用电难”的问题。修建灌溉渠道1万多公里、涵闸2000多座，建抽水机站近1000座，有效改善灌溉面积70余万亩。通过扶持修建移民区校舍、医疗院所，使移民的“上学难”、“就医难”等问题得到明显缓解。累计维修移民危房达10多万平方米，使1万多移民的住房条件得到改善。(2)实施移民增收工程，移民收入水平大幅提高。江西各级移民主管机构坚持开发性移民方针，实施移民增收工程。累计安排扶持资金2亿多元，扶持移民发展粮食作物3万多亩，经济作物40多万亩，果树30多万亩，造林20多万亩;扶持移民发展水面养殖20万亩，饲养大牲畜20多万头，家禽300多万羽，家畜200多万头;新建农副产品加工企业1000多个。通过扶持移民发展生产，江西省移民收入从2000年的800多元，提高到2009年的3500多元。(3)实施移民新村工程，移民生活环境焕然一新。2005～2009年，江西省共投入扶持资金近3亿元，重点扶持建设1200多个移民示范村，使近20万移民群众直接得到实惠。包括扶持移民新建房屋、改造旧房、硬化村庄道路、铺设水管和建蓄水池，改善移民的居住环境和生活条件;采取直补方式扶持移民发展生产，培育移民新产业;通过技术培训，培训新移民，向第二、第三产业转移移民劳动力。如今，这1200多个移民示范村正焕发出新的生机，成为江西省新农村建设中的一道亮丽的风景线。(4)实施移民培训工程，移民素质有了明显提高。到2009年，江西省共安排资金5000多万元，举办移民科技培训班近3000期，培训移民60多万人次，引进先进技术150余项，向第二、第三产业和经济发达地区转移劳动力近20万人。通过强化移民技术培训，移民的生产技术和就业技能有了很大提高，有力地促进了移民生产，有效地增加了移民收入。(5)实施移民解困工程，移民温饱问题基本解决。自2006年实施新的移民后期扶持政策以来，在充分尊重移民意愿的基础上，江西实行现金直补扶持方式，共向90多万大中型水库移民发放直补资金19亿多元，基本解决了大中型水库移民的温饱问题，每年直接增加移民收入600元。2009年，江西省还启动了小水库移民的解困工作，安排资金3660万元，逐步解决小水库移民在生产生活上存在的突出困难和问题。

【水库移民工作的做法与经验】

回顾进入新世纪以来江西水库移民工作，在困难和问题面前，江西省把握机遇，积极应对，攻坚克难，锐意进取，开拓创新，推进水库移民扶持工作不断迈上新台阶。江西省列入后期扶持范围的移民从2000年的67万人增加到2009年的近200万人;扶持资金从2000年的每年不到1亿元，增加到2009年的逾11亿元;扶持移民的覆盖面，从2000年50多个县(市、区)不到10座水库的移民，扩大到2009年的96个县(市、区)的9000多座各类水库的移民。特别是在实施大中型水库移民后期扶持政策工作中，创造了有江西特色的工作经验。在2007年2月国务院召开的全国水库移民后期扶持政策实施工作电视电话会议和2007年6月在北京召开的座谈会上，江西省先后两次在会上介绍经验。2006年，时任中共中央政治局委员、国务委员和公安部长的周永康对江西省水库移民技术培训工作给予了高度评价，专门作出批示：“这是好办法。”2008年9月，中央组织部在江西举办全国水库移民政策法规党政领导专题研讨班，江西省再次在研讨班上介绍工作经验。

1.强化组织领导，落实工作责任，是做好水库移民工作的重要保证。一是高度重视，精心部署。进入新世纪以来，江西省委、省政府对水库移民工作越来越重视，从2003年江西省政府第一次召开中央直属水库移民遗留问题处理工作会议为标志，水库移民工作列入省委、省政府的重要议事日程。特别是为贯彻落实好国务院17号文件精神，实施好大中型水库移民后期扶持政策，全省各级党委、政府对政策实施工作给予了高度重视。仅2006年，就以省政府名义先后三次召开会议，研究部署移民后期扶持工作，为移民后扶政策实施提供了坚强的组织保障。二是落实责任，属地管理。按照地方政府对移民工作和稳定工作负总责的要求，江西省落实了“各级政府主要领导是第一责任人，分管领导是重要责任人”的责任制度，明确县级人民政府是政策实施工作的责任主体、工作主体和实施主体，强化了各级政府的责任意识。并明确了各有关部门的职责，形成了一级抓一级，层层抓落实的工作机制，做到组织领导、宣传动员、协调配合、管理责任、维护稳定“五到位”。三是加强领导，强化力量。为加强水库移民工作，2006年江西省委、省政府决定将江西省移民办从一个正处级参照公务员管理的机构升格为副厅级行政机构，2009年，又将江西省移民办与江西省扶贫办等单位职能整合成立正厅级的行政机构。并要求各县(市、区)要有专门的机构负责移民工作，各级财政安排专项工作经费。2009年，江西省97个有移民工作任务的县(市、区)均成立了水库移民工作领导小组及相应的移民管理机构。各级财政已落实专项工作经费，保证了工作的正常开展。四是部门配合，形成合力。省政府成立了江西省水库移民工作领导小组，各有关部门各负其责，密切配合，扎实抓好各项工作的落实，形成了推进移民扶持工作的强大合力。

2.坚持移民的主体地位，充分依靠群众，是做好移民扶持工作的基础。一是在移民扶持人口核定中充分依靠移民群众。利用移民安置区老移民、老党员、老干部对移民搬迁情况熟悉和做事认真公正的优势，通过他们认真负责的回忆和审核，把移民人口核准核实;二是在扶持方式确定工作中，充分尊重移民意愿。在移民与当地群众意见分歧很大难以统一的情况下，坚持以移民利益为中心，以移民满意为基本出发点，准确地把握了政策实施关键，确定对核定到人的移民实行现金直补扶持方式，既得到了广大移民群众的拥护，也取得了安置区原住居民的理解和支持;三是在扶持项目管理上，坚持移民自主管理。安排什么扶持项目，由移民根据自身情况和资金额度自主申报。项目批复后，由移民村组群众推荐3～5名代表组成项目管理小组，具体负责项目实施的管理工作。

3.坚持以人为本，一切从移民利益出发，是确保移民群众满意的基本前提。一是把扶持政策全部交给移民。通过多种形式、多种途径宣传国家政策，使移民群众透彻理解各项政策规定;二是扶持资金发放快捷方便。在全省范围内全面实行直补资金的社会化发放，移民直补资金与其他惠农资金一样全面实行“一卡通”发放，资金发放方便快捷;三是项目确定充分体现移民意愿。安排什么扶持项目，均由移民群众说了算，避免了行政干预和长官意志，充分保障了移民群众的利益;四是项目资金直接拨付到移民村组。江西省移民资金改变过去由县拨到乡镇的做法，直接由县级移民机构拨付到村组开设的账户上，缩短了资金在中间环节的停留时间。

4.坚持严格程序，规范工作管理，是提高移民扶持效果的关键。一是在人口核定登记中，严格工作程序。对列入扶持范围的每一个移民都要经过政策公布、个人申请、组织审核、三次以上公示、三级抽查、汇总造册等十多道工作程序，并要求移民本人、登记员、审核员以及村组、乡镇、公安部门、县级移民机构都要在登记表上签字画押，以示负责，实行终身负责制。确保了移民人口核定登记工作一个不错、一个不漏;二是项目申报上，杜绝虚假项目。要求所有项目都必须由村组群众决定，每一个项目都要填写项目确定表，必须有群众代表签字，否则不予立项;在扶持项目申报上，要求必须由移民村组申报，村、乡、县、市逐级审核，由移民部门会同财政部门联合上报省里审批;三是在项目资金拨付和核销上，确保专款专用。要求在资金拨付和核销时，必须有项目实施单位申请、乡镇负责人、县移民办具体负责同志审核、分管领导审查同意后方可拨付，资金直接拨付到项目所在村组，并且要求所有资金都实行县级报账制;四是在项目管理上，坚持移民参与，公开公正。要求投资达到一定规模的，必须实行公开招标方式确定。小型项目则由移民村组群众在乡镇的指导下确定。对每一个项目都建立了档案，项目相关材料全部进档，使每一笔资金使用的去向清清楚楚，每一个项目的建设情况明明白白。

5.坚持阳光操作，实行有效监督，是确保移民资金安全的根本保障。一是实行政策公开，阳光操作。国家扶持资金从省到县，按照移民人数的多少逐级核定到了每一个移民村组，分配公平，打消了移民对资金分配暗箱操作的猜疑和向上争取资金的想法。项目批复后，有什么项目、安排多少资金也在村组公开，让群众心里有数。项目竣工后，各村组项目实施小组还要将项目资金使用的财务状况向群众公开，每一笔资金的去向都要接受群众的监督;二是建立健全各项规章制度。为规范管理，先后制定和完善了包括移民核定登记办法、扶持方式确定办法、规划编制工作大纲、资金管理办法、规划实施管理办法、责任追究办法、财务核算办法、项目管理办法等一系列规章制度，使移民工作纳入制度化、程序化、规范化轨道;三是建立全方位的监督体系。对列入扶持范围的移民名单，在经严格审查后，要在移民安置区至少公示三次以上，接受群众的监督，对发现冒名顶替和徇私舞弊者，立即取消扶持资格，并对相关责任人作出严肃处理;所有的政策规定和工作程序都及时在网上公布，接受社会监督。网站还开设了投诉专栏，在第一时间内处理群众的投诉和咨询。

6.采取综合措施，妥善化解矛盾，是确保库区和移民安置区社会稳定的有效手段。一是健全应急机制，及时掌握动态。各地以移民安置点基层组织为基础，以移民信访信息员、政策宣传员、纠纷调解员为骨干，建立移民信息工作网络，及时了解掌握移民和连带影响人口的思想动态。对于可能发生集体上访、越级上访或群体性事件的苗头性、倾向性问题，做到早发现、早报告、早控制、早解决，努力把问题解决在基层，解决在萌芽状态。为提高处理突发事件的能力，省、市、县三级均制定了处置移民群体性事件的应急预案;二是畅通信访渠道，做好思想工作。各地始终把信访工作摆在突出位置来抓，畅通移民信访渠道，及时处理移民和其他连带影响人口反映的突出问题。采取分片包干、责任到人的方式，认真做好思想解释和政策宣传工作，得到了绝大多数移民群众的理解和支持。对一些超出政策范围的不合理要求，坚持原则，不迁就，不退让，不开口子，切实维护政策的严肃性。各级政府领导和移民干部还经常深入基层，变移民上访为干部下访，主动了解相关群众的思想和诉求，宣传解释移民政策，接受群众的咨询，把政策宣传与解决实际问题结合起来，取得了很好的效果;三是突出重点对象，采取综合措施。各级政府采取做好思想工作与解决实际问题相结合，妥善化解矛盾，平衡关系。耐心细致地做好政策宣传和思想解释工作，取得原住连带人口的理解和支持。在此基础上，通过统筹其他部门资金安排项目，优先解决水库影响人口、因国家政策农转非的移民，以及矛盾比较突出的其他相关影响人口的生产生活困难，最大限度地缓和这部分群众的思想情绪，平衡各种利益关系。此外，在《发展规划》中安排项目，解决好库区和移民安置区的基础设施建设问题，使连带人口从中受益，得到实惠。

(曾庆连)