基本农田保护的绩效与问题

2.5.2　基本农田保护的绩效与问题

1）基本农田保护的绩效

1997年以来，江苏省运用法律法规、经济和技术手段等对基本农田加以有效的保护，取得较好的效果，具体来说，主要有以下几个方面：

（1）确保基本农田保护面积不减少

1997年国务院下达江苏省基本农田保护指标是440.40万hm²，相当于全省耕地面积的87％。江苏省严格执行了基本农田保护政策，全部划定基本农田保护区，确保1997年到2004年全省基本农田保护面积不少于440.40万hm²。但是由于国家基础设施建设、自然灾害损毁、生态退耕等原因，基本农田布局在空间上进行了适度调整。1997年到2004年间，基本农田布局调整的面积有30.04万hm²，包括：①国家基础设施建设占用6.29万hm²，占20.26％；②自然灾害损毁3.27万hm²，占10.53％；③生态退耕1.78万hm²，占5.73％；④其他因规划修改进行的区域性基本农田布局调整。全省减少的基本农田保护面积通过调整补划在空间上全部落实，并确保补划基本农田质量不降低。

（2）加强基本农田质量建设

江苏省一直注重耕地质量监测体系建设，目前已初步形成了全省监测网络框架。通过耕地质量监测体系及时掌握基本农田质量状况；积极抓好中低产田改造，地力培肥，土地平整等耕地质量建设工作，累计投入资金49.85亿元，质量建设面积达213.66万hm²，提高了全省耕地质量水平。

（3）注重基本农田保护管理体系和制度建设

第一，在基本农田保护制度建设方面，注重基本农田保护责任制的落实。江苏省各级政府签订基本农田保护责任状852万份（镇与村21 818份、村与组156 566份、组与农户8 348 873份）；全省共竖立区、片、块基本农田保护公示牌34 745个，乡（镇）、村以及基本农田保护地块均竖立了基本农田保护公示牌，基本农田的主要地块大多也埋设了界桩；专门聘请了管护员。

第二，建立和落实基本农田质量保护技术支撑体系。目前全省共建立耕地质量定位监测点542个，其中国家级监测点8个、省级点72个、市级点124个，县级点338个。能够有效地对各地基本农田的质量变化情况进行监测。

第三，建立健全基本农田保护业务管理体系和制度。全省各地形成了一整套基本农田保护工作的基础业务资料，包括现实性强的基本农田现状图、变化图和统计台账等，并且在市、县进行备案存档。

2）基本农田保护中存在的问题

通过体制和机制的完善以及基本农田保护保障措施的健全，江苏省对基本农田实现了有限的保护，但是，在基本农田保护工作中，仍然存在一些需要改进的方面，具体来说，主要存在以下几个方面的问题：

①基本农田保护的法律法规有待进一步完善。基本农田保护的法律依据主要是《土地管理法》和《基本农田保护条例》，其中《基本农田保护条例》于1994年颁布实施，1998年对其进行了修订。近年来，国家高度重视“三农”问题，而其中农民增收问题尤其突出，各地政府为了解决“三农”问题，在农业产业结构调整上下了不少工夫，农业产业结构调整不可避免地涉及耕地利用变化问题。受经济利益的驱动，部分地方将部分已划入基本农田保护区的耕地调整为果园、渔业养殖用地，令人担忧的是，部分养殖池不是土质养殖池，无法复垦，使基本农田的内在质量受到严重威胁。据统计，江苏省1997～2003年间农业结构调整占用基本农田11.1万hm²，占同期基本农田减少量的35.76％。然而，对基本农田退耕种果、养鱼、养虾等行为，国家有关方面还缺乏明确的处罚规定。

②起初基本农田划定不合理导致基本农田保护面临尴尬境地。1994年划定基本农田保护时，由于种种原因，有些地方没有坚持从实际出发、有利保护和发展的原则，对基本农田划定具有的法律效力的重要性和严肃性认识不足，没有考虑到基本农田保护和经济建设之间的辩证关系，结果造成有些保护片的范围、位置划定不合理，一些建设用地预留地不符合发展需要，而建设确需占用的地方又被划为基本农田保护，这样就使经济发展和建设用地之间不可避免地出现了矛盾。

③经济发展与基本农田保护的矛盾较为突出。在基本农田保护规划指标的落实方面，江苏省各省辖市在落实基本农田保护指标时存在不平衡，通常是经济发展水平越高，落实基本农田保护规划指标程度越低，具体来说，落实了基本农田保护规划指标的有盐城市、淮安市、徐州市、连云港市、宿迁市、泰州市和镇江市，而未能落实保护指标的有常州市、苏州市、南通市、南京市、无锡市和扬州市，未能落实保护指标的区域主要是苏南经济发达的几个市。

④在基本农田调整补划中存在“重数量补充、轻质量平衡”的现象。在基本农田占用和补划过程中，很多地方只重视数量平衡而忽视质量平衡，对补划的基本农田只管数量上补充而不重视补充划入基本农田的质量保证，存在以次充好、占优补劣的现象，同时少数地方重使用、轻养护，部分土壤受到污染，环境质量有所下降，影响了基本农田乃至耕地的持续生产能力，对粮食安全和农产品质量安全形成潜在的威胁。

⑤基本农田保护经费投入不足。由于基本农田保护经费投入不足，部分地方在基本农田保护的基础性工作方面还需要进一步改进和完善，需要增加经费，加强公示牌、界桩、责任书、管理台账等的管理、加强管护队伍建设等，由于经费投入不足，部分已设定的基本农田质量监测点已不能正常开展工作。因此，要通过增加经费投入改变基本农田保护中“重划轻管”的现象。

⑥基本农田保护手段单一，保护机制不完善。基本农田保护是一项操作性很强的工作，必须依靠经济杠杆来调动地方政府和农民的积极性。然而现行的基本农田保护机制和手段存在较大的缺陷，未能充分利用经济手段来进行基本农田保护，不能对基本农田保护给予一定的经济补贴和税收优惠。没有建立完善的基本农田保护考核奖惩机制。对于一些地方政府和农户而言，基本农田保护只是上级下达的一项行政任务，因而也就缺少内在的经济动力来保护基本农田。