土地利用总体规划中的基本农田保护问题研究

大连市国土资源发展研究中心　安济文

随着社会的发展，基本农田的规划内容也发生着改变，从注重数量平衡逐步转向数量、质量保护和生态管护并重，从单一的耕地保护扩展到对全部农用地的有效保护，从某些重点区位的保护延伸到重点工程与项目的安排，保护中更注重社会、经济和生态效益有机统一。基本农田是粮食生产的重要基础，保护基本农田是耕地保护工作的重中之重，对保障国家粮食安全、维护社会稳定、促进经济社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义，然而当前中国基本农田现状不容乐观。

一、土地利用总体规划中基本农田保护存在的问题

1.基本农田保护重点偏失

侧重耕地的数量保护而对质量保护、结构和布局规划，特别是生态保护等方面重视不够、标准不统一。有的基本农田保护区的划定上存在着“划远不划近”、“划劣不划优”的状况，保护指标也未准确地落实在规划图上。同时，因缺乏对基本农田保护区周边环境影响的调查、评估、分析，将一些土壤污染、地下水、地表水源污染、荒漠化、盐渍化以及水土流失现象严重、地质灾害频发区域内的土地也划入基本农田保护区域进行保护，未能做到一切从实际出发。

纵观几年来对基本农田管理工作，存在着一个“忽略”，即忽略了“优质集中”耕地保护方针中涉及的“集中”管理模式。基本农田保护区中必须是优质耕地，这已经在基本农田划定过程中得到了认识和贯彻。但在整个划定过程中，往往忽略“集中”管理的方针，容易导致片面追求基本农田的优质性，即只要达到等级的农地都划为基本农田，然后面积累加起来以达到政策要求，完成基本农田保护区的划定。结果导致基本农田零散分布，既无法在耕地利用过程中推广规模农业，又增加了土地流转过程中由于建设用地需要侵占零散基本农田地块引发纠纷的频率。

2.编制方法的“弹性”不足

“指标控制与土地用途分区规划相结合”是贯穿规划修编工作全过程的一项基本原则，但在实际规划编制工作中，偏重指标控制，忽视土地用途分区的空间管制作用。一些耕地和基本农田保护指标的确定和分解缺乏科学有力的依据，工作方法简单，对基本农田保护区战略作用、管制作用认识不深，普遍缺乏有依据、可操作性强的管制细则。

规划编制实施是一种不完全信息动态博弈，规划策略也应具有弹性。然而在第二轮土地利用总体规划（规划期为1997—2010年）的实施中，全国建设占用耕地指标已超过2/3，尽管目前时间刚过半，但在沿海经济发达、城市建设发展迅速的地区，指标将近用完甚至被突破的现象尤为突出。

3.规划的编制和实施脱节

《土地管理法》规定：基本农田必须报国务院批准，县、乡镇土地利用总体规划可由市政府批准。因此，在地方利益驱动下，一些地方政府为了规避审批环节，便通过调整县、乡镇土地利用总体规划，频繁调整耕地和基本农田保护布局，而且多是划远不划近、划劣不划优，使建设项目对原基本农田的占用得以审批通过，严重损害了规划的权威性和严肃性。

二、基于土地利用规划中的基本农田保护对策

1.改进规划编制方法和程序，合理确定耕地保护目标

（1）推进规划编制程序的规范化、公开化、民主化。在规划的准备宣传、编制论证、协调衔接、审批公告全过程贯彻耕地保护的思想。基本农田保护、村庄大环境治理、撂荒土地复垦等，均应由具体承担保护义务和涉及利益分配的相关权利关系人参与讨论，有关结果应及时公告。有专家提出，规划不仅是技术问题，也是政策问题，总体规划在考虑技术层面的同时也要考虑提出相应的政策。

（2）继承坚持“自上而下，上下结合”、“指标控制和土地用途分区规划相结合”等规划原则，加强上级规划对下级规划的指导，建立上下级规划信息反馈的互动机制，合理测算、统筹确定符合实际的耕地保有量、基本农田保护面积，把落实国家土地资源保护目标、实现国家粮食安全战略和满足地方经济社会协调、可持续发展紧密结合，统筹兼顾。

（3）完善指标的确定和下达在原耕地总量动态平衡三项指标控制的基础上，将规划指标进一步分为控制性指标和指令性指标。基本农田保护指标、耕地保有量、非农建设占用耕地指标等规定为控制性指标，一旦确定不得随意增减。生态退耕面积、土地开发复垦整理补充面积、折抵置换建设占用耕地规划和计划。

2.科学规划基本农田保护区，强化土地用途分区管制的作用

规划修编要从实际出发，对不符合生态建设和保护要求的基本农田分布现状进行调整，耕地特别是基本农田布局必须集中在自然条件好、农业基础设施较为完备的区域。考虑到未来各种建设占用基本农田的可能性，特别是能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选点或选线无法避开基本农田保护区，不妨在规划的基本农田保护区以外，邻近基本农田保护区设置一个用地调剂区域。用于国民经济重点发展部门（如能源、交通等）经批准需占用少量的、在布局上呈点状或线状的土地，且涉及占用基本农田时，用作补充基本农田保护面积之需。基本农田弹性控制区内的耕地，虽然没有划入基本农田保护区，但是作为基本农田的补充和后备，在土地利用管理上应当参照基本农田保护区的管制规则进行管理。

根据耕地地力分等定级标准或农用地分等定级成果，将粮、棉、油、蔬菜生产基地内的耕地，有良好的水利与水土保持设施的耕地等农地划入基本农田保护区。为基本农田和生态建设服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施以及农田之间的零星土地也可一并划入。

乡（镇）规划编制中，确定为基本农田的土地应当全部划入基本农田保护区，其数量应符合上级规划的要求。针对不同地区基本农田保护的实际，在符合国家基本农田保护区管制通则的前提下，细化保护区的管制规定和规划期内区内土地允许、限制和禁止用途，体现保护的刚性和实施的可行性。如区内耕地在不破坏耕作层的前提下，可依市场需求进行农业结构调整活动，但调整后的用地必须依照基本农田保护区管制规则进行保护和管理。

3.重点落实基本农田保护区的区位布局

充分发挥土地利用总体规划的空间引导作用，耕地特别是基本农田布局必须集中在自然条件好、农业基础设施较为完备的区域，国家级商品粮基地、粮食生产主产区、重要农产品基地、土地开发整理重大工程集中分布区、优质农产品物种保存地等必须纳入保护范围。土地利用总体规划必须要从实际出发，对不符合生态建设和环保要求的基本农田分布现状进行结构调整，重点是中西部生态退耕地区、环境污染严重的城市和独立厂矿周边的基本农田。充分尊重基本农田保护法律的严肃性，调整基本农田的数量和布局，必须由相关部门出具不宜划为基本农田的证明文件，经上级规划确认后方可核减。有耕地后备资源和土地整理复垦潜力的地区还应在规划修编中进行补划。

4.完善规划实施措施，全面建立保障机制

在土地利用规划中，编制是基础，审批是保证，实施是最终目的。在中国规划实施管理研究相对落后的情况下，应逐步从目标层、管理措施层、法律法规层三个层次构建土地利用规划实施利用的保障体系，从根本上保护耕地特别是基本农田。具体表现在以下几方面：

（1）将规划目标与具体实施措施挂钩。耕地保有量、基本农田保护指标完成与当地行政领导责任制实行相结合，耕地占补与土地开发整理复垦工程项目实施相结合。

（2）采取经济、技术手段，建立耕地和基本农田保护长效机制。国家投资土地开发整理项目和其他支农项目要向基本农田保护成效突出的地区倾斜，特别是国家粮食主产区和商品粮基地的基本农田保护区倾斜。同时加大对基本农田动态监测等信息化建设的投入；在技术措施上，对城郊区、工矿区、乡镇企业密集区的高产优质良田，应当定期进行环境质量监测，注重基本农田地力和生态保护。

（3）通过制定相应的法律法规，增加基本农田保护的动力和法律法规约束力。规划的调整、修改工作要进一步细化，必须明确修改调整的条件、类型、审批权限、阶段程序和修改调整内容要求等，将规划调整、修改纳入规范化、制度化。因国家和重点基础设施项目的建设、行政区划的调整、城市建设总体规划的调整、土地利用总体规划主要控制指标提前实施完成等经济社会发展的需求，确实要对土地利用总体规划进行修改和调整的，必须严格按照法定程序进行，防止通过调整市、县、乡(镇）级土地利用总体规划，擅自改变基本农田的数量与布局，规避报批占用基本农田。

5.引入3S技术，实施动态监测机制

建立和完善耕地保护的社会监督机制应加强三个方面的建设：一是要加强政府监督机制的完善；二是要强化建立具有独立运行系统的社会监督体系；三是要建立社会监督与政府监管相衔接的机制。使得社会监督既能对政府行为形成监督，又能使社会监督结果在政府监管中便捷地体现和落实。

3S（GIS、RS、GPS）技术作为空间信息技术的主要方面，是当前人们快速获取大区域环境动态和定位信息的最主要手段。耕地预警是对耕地未来状态进行预测，预报不正常状态的时空范围和危害程度并提出防范措施。耕地预警系统包括确定警情、寻找警源、分析警斥、报警、排除警情等功能的多个子系统。耕地监测主要是监测耕地的数量、质量、环境变化，监测手段有航空和航天遥感技术、地理信息技术、定点取样测试技术等，具体技术因监测性质要求而定。耕地预警、监测信息系统，可随时获得有关信息，为耕地和基本农田保护决策提供服务。