浅谈土地利用总体规划修编中的问题

王　捷　崔思齐　王洪禄

一、当前规划修编中存在的问题

1.基础数据不准确

（1）变更数据不准确。此次修编以2004年为基期年，2020年为规划年。笔者参加的修编单位提供的变更数据很难满足修编的要求。首先，变更数据的年限较短。如某修编单位只提供1996—2004年的土地变更数据，仅凭这8年的数据，预测2020年各土地类型的面积，精度难以保障；其次，变更数据的随意性大；再次，变更数据与现实不吻合。

（2）基础图件不健全。修编的成果不仅是文本与数据，还要以图件的形式来反应，完善、准确的基础图件是进行规划图与专题图绘制的基础。有些修编单位不能提供完备的基础图件资料，存在图上反映内容不全面、图上数据与变更数据不一致的情况。

2.规划方法滞后

编制土地利用总体规划所采用的方法基本上是沿用计划经济时期的传统方法，即定性研究的方法。定性研究方法是以经验判断为基础，在对客观事物观察的基础上进行综合分析，制定出规划指标，然后进行各种数据推算，最后达到综合平衡。客观事物是十分复杂的，土地问题既是经济问题，又是社会问题，加上它自身自然属性上的特点，所以研究土地问题必然涉及方方面面。然而，由于人们对客观事物认识所固有的局限性，对客观事物的认识和根据这种认识所作的判断往往不是恰如其分或者完全符合实际的。由于传统规划方法本身所具有的静态性特点，所以规划年限越长，这种判断与现实之间的误差也就越大，规划也就越远离现实。尤其在经济快速发展的今天，这种局限性越来越明显，越来越不能适应客观实际发展的需要。一个由缺乏预见性的指令性指标为重要内容、并被作为硬性任务采用行政手段层层分解下达而完成的规划，在客观现实面前不仅显得苍白无力，而且其科学性受到质疑。规划方法的革新，是目前制定具有宏观指导作用的土地利用总体规划必须解决的首要问题。

3.规划的实施问题

在今天的市场经济条件下，土地规划工作存在一个共性问题，即规划的制定与规划的实施往往脱节，花了很大精力和财力编制出来的规划，在实施过程中未严格按规划执行，使土地规划处于有规划而又无规划的状态，明显造成了规划的不稳定性。上述现象的存在，原因是多方面的，既有主观的一面，又有客观的一面，深层次地分析一下，主要是规划编制和实施的透明度不高，专家咨询和公众参与程度低，规划变成了领导意图，规划科学性不强，政策连贯性、整体性差。

4.规划编制缺乏充分的论证

现行土地利用规划主要围绕着耕地保护这一主题展开，土地类别的数量平衡主要是在耕地数量保持不变的前提下对其他类型土地数量进行调整。从当前第二轮土地利用规划编制过程和结果来看，很多地方存在挤占现存园地或农村居民点用地等非耕地农村用地的做法来获得地类平衡，而且减少的数量非常大。为达到耕地总量动态平衡，农村居民点用地整理是一项非常重要的手段，但作为农民来讲，是否愿意自己的居住地和承包地间距离加大，迁村并点是不是出于农民自己的意愿？当前编制的规划，土地类别可能平衡了，但是却将实施的关键问题，从切实保护耕地转化为规划期内如何大量减少园地或农村居民点用地等非耕农村用地的问题，由此导致土地规划不切合实际，缺乏可行性。

5.对农村居民点和农村道路网布局重视不够

当前农村产业结构正处在调整阶段，农村城市化速度也日益加快，如果通过总体规划把保护耕地、节约用地与农村居民点布局调整、农村道路网布设结合起来，并使之成为总体规划的重要组成部分，那么，一定会收到“一石二鸟”的良好效果，既实现了保护耕地、节约用地目标，又推进了农村城市化进程。

6.随意修改规划

地方领导人为了吸引外资企业或者内资企业到本地安家落户，给予对方的优惠政策往往超越了土地利用总体规划的要求，如不按规划要求选址，不按计划供地，会造成规划管理和计划管理上的混乱。表面看来，地方领导人为了地方经济的发展的出发点是好的，但实际上是缺乏全局观点，对规划的战略性、宏观指导性以及权威性认识不足。当然，这也与前面讨论的规划本身的科学预见性不强有关。

二、解决现有问题的几点对策

1.提高土地利用规划科学性

首先要收集较长时间年限的土地变更数据、详细的基础图件和精确的国民经济基础数据，提高数据准确度，做到有的放矢，并注重指标、图件等空间数据的维护和更新，可以采用新一轮利用新技术和新方法的国土资源调查评价工作成果，核实土地资源数量、质量及其利用状况，为利用规划的调整修改和完善提供更为详尽的数据和图鉴。加快土地利用总体规划管理信息系统建设，引入先进的计算机技术和信息化工作，应用3S等现代技术手段，为有关规划数据的收集和适时更新，大量信息的及时处理，不同层次和不同时期规划方案的调整修改和协调反馈，以及规划实施的动态跟踪监测和管理提供技术保障，提高土地利用总体规划的管理水平和效率。二要搞好土地利用总体规划从业人员的培训工作，进一步提高业务素质。土地利用总体规划是一项综合性、技术性、政策性都比较强的工作，没有一支具备相当素质的规划队伍，是难以做好这一工作的。当务之急是研究探索规划编制机构的资质认证审查制度和土地利用规划职业人员资格准入制度，并加强从业人员的培训。三是协调不同权利主体之间的利益关系。规划修编是一项公共政策，具有一定的稳定性。通过对土地资源的再分配达到利益的再分配，因此，在修编中处理好不同部门、不同社会群体之间的利益关系，才能保证数据之间的协调性、衔接性。

2.加大资金投入力度，摸清家底

在修编之前，首先要立足准确的土地家底，找准问题所在，才能做到有的放矢。这就要求政府加大在这方面的资金投入，一是扎扎实实开展土地利用变更调查；二是切实加强土管队伍建设，提高管理干部和专业人员素质，是提高数据准确度的关键；三是协调不同权利主体之间的利益关系。规划修编是一项公共政策，具有一定的稳定性。通过对土地资源的再分配达到利益的再分配，因此，在修编中处理好不同部门、不同社会群体之间的利益关系，才能保证数据之间的协调性、衔接性。

3.加快规划法制建设，完善相关法律法规

依法进行修编是保障规划落实的重要法律依据。只有加强规划法制建设，才能全面落实最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度，才能严肃查处、纠正违反规划批地用地和违法修改规划的行为，切实维护规划的权威性。一是制定与土地利用总体规划修编相配套法规和规章。建议修改完善《土地管理法》，同时，尽快启动《土地利用规划条例》的立法工作，建立规划行政管理责任追究制度；二是深入开展规划修编法律法规学习教育，进一步提高依法用地、按规划用地的意识。

4.加强土地利用总体规划实施监督管理

要对规划实施进行动态监测，建立健全规划实施情况检查制度，一方面实行定期专项检查，另一方面应建立和完善社会监督制度，依法落实规划公告制度和举报制度，接受群众的查询和监督。对于违反土地利用总体规划批地和用地的，要依法查处，真正把规划落到实处。首先应逐步建立土地利用规划实施管理保障体系，包括实施管理目标，法律、行政、经济、社会管理保障、细化的规范、标准、政策、技术等有关内容。其次，要明确政府规划实施监督管理的责任和内容。比如协调和处理区域中各城镇的矛盾，限制对区域发展不利的开发活动，促进区域基础设施和公共设施的共建共享，减少地区重复建设。具体来说，各级人民政府的规划实施监督管理，一方面保证本级政府制定的区域性规划的贯彻实施，另一方面对下级规划部门制定和实施规划的行政行为进行规范化的指导和监督。

5.积极宣传教育，提高公众参与力度

严格按规划的要求，转变经济增长方式，节约利用土地，严格保护耕地，这既是贯彻科学发展观、确保经济社会可持续发展的长远大计，也是维护当前良好发展局面的当务之急。为此，合理利用土地，保护耕地，必须全民参与、社会监督。一是深入开展公众土地国情教育，普及土地知识，强化土地法制教育，增强土地忧患意识。二是疏通公众参与的有效途径，为公众参与提供法律保障。三是对于在修编中一些涉及公众切身利益的土地利用调整方案，可以采取典型区域调查的方法，了解公众的意见，并在修编方案中予以体现，夯实基础工作。

三、结语

当前，各级政府正在全面开展新一轮土地利用总体规划修编，及时研究当前土地利用规划面临的各种问题并实施相应措施，对于当前土地利用总体规划修编工作具有重要的现实意义。只有解决当前规划修编中存在的问题，才能提高规划的科学性，实现土地资源的合理利用和最大效益，为我国全面建设小康社会的宏伟目标奠定基础。