中国的环境外交活动及取得的进展

5.6　中国的环境外交活动及取得的进展

中国积极参加了一系列由南北双方参与的对话性质的多边会议，以及联合国环境规划署、联合国粮农组织、联合国教科文组织、世界银行、世界气象组织、国际海事组织、亚洲开发银行等召开的与环境有关的会议及项目合作。除参与历时10年的《海洋法公约》的谈判及起草外，近年来，中国在环境发展领域还积极参加了《蒙特利尔议定书》修订工作，参加了《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》的谈判及起草，参加了“南极条约协商会”的一系列会议，参加了1991年《关于保护环境的南极条约议定书》的谈判和起草，以及《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》等的谈判和起草工作(吴玉萍，1996)。

(1)《濒危野生动植物物种国际贸易公约》

1972年6月，在瑞典首都斯德哥尔摩召开的联合国人类与环境大会提议，由各国签署一项旨在保护濒危野生动植物物种的国际贸易公约，这标志着联合国开始全面介入世界环境与发展事务，被誉为是世界环境史上的一座里程碑。1973年3月3日，有21个国家和地区的全权代表受命在华盛顿签署了《濒危野生动植物物种国际贸易公约》(CITES)，因此又称《华盛顿公约》(以下简称《公约》)。1975年7月1日，《公约》正式生效。公约的宗旨是通过各缔约国政府间采取有效措施，加强贸易控制来切实保护濒危野生动植物物种，确保野生动植物物种的持续利用不会因国际贸易而受到影响。《公约》制定了一个濒危物种名录，通过许可证制度控制这些物种及其产品的国际贸易，由此而使《公约》成为打击非法贸易、限制过度利用的有效手段。《公约》在保护野生动植物资源方面取得的成就及享有的权威和影响举世公认，已成为当今世界上最具影响力、最有成效的环境保护公约之一。截至2006年10月，已有169个国家和地区加入该公约。

中国于1981年正式加入该公约。国务院授权前林业部建立了CITES公约中国管理机构——“中华人民共和国濒危物种进出口管理办公室”，授权中国科学院设立CITES公约中国科学机构——“中华人民共和国濒危物种科学委员会”。这些年来，在国务院的领导下，国家濒危物种进出口管理办公室与国家濒危物种科学委员会紧密配合，并在国家林业局、农业部、海关总署、中国科学院、外交部、国家经贸委、国家工商总局、公安部、中医药管理局等有关部门的积极努力下，我国的履约工作取得了令人瞩目的成就。

(2)《保护臭氧层维也纳公约》和《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》

为了保护臭氧层，国际上已多次召开会议，要求各国尽快减少或者停止使用氟利昂和哈龙，改用无氟制冷剂和其他替代产品生产冰箱、空调和灭火剂等。联合国把每年的9月16日定为“世界保护臭氧层日”，反映了国际社会对这一问题的重视程度。1985年3月，国际社会采取了第一个步骤将舆论转为全球行动，这就是《保护臭氧层维也纳公约》正式通过。1987年9月，又通过了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》，并于1989年1月正式生效。随后，在1990年和1992年分别通过了《伦敦修正案》和《哥本哈根修正案》，要求在1997年全球停止生产氟利昂(发展中国家宽限到2006年)。

中国已成为发展中国家淘汰消耗臭氧层物质(ODS)最多的国家，于1983年和1991年分别签署加入《保护臭氧层维也纳公约》和《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》(伦敦修正案)以来，认真履行国际公约规定的义务，积极采取一系列措施保护大气臭氧层。1992年批准了《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质的国家方案》，并先后制定、颁布了控制ODS生产、消费以及进出口管理的政策和行政规章50多项。2000年4月通过的《大气污染防治法》中，增加了对ODS生产和进口实施配额许可证的制度，从而使ODS淘汰有了法律保障。中国还采取了以行业整体淘汰方式为主的ODS淘汰机制，这些行业涉及化工、汽车空调、烟草、泡沫等行业的上万家企业。自1998年以来，哈龙、化工等行业的整体淘汰计划相继得到批准。

(3)《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》

随着全球经济一体化的不断深入，国际贸易呈现出空前繁荣的景象，这也为危险废物和其他废物的越境转移污染埋下了伏笔，各国政府也逐渐认识到这将严重威胁国家安全、社会经济发展、人民健康和生存环境。在国际社会的一致努力下，1989年3月，《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》在瑞士签订。公约签定的目的是控制并把隶属公约管辖的废弃物越境转移减少到最小限度，把有害废弃物的生成量减少到最低限度，包括尽可能对废弃物产生源进行处置和回收;帮助发展中国家和经济转轨国家对它们产生的有害废弃物和其他废弃物进行有利于环境的管理。

我国在1990年签署了该公约，1992年8月20日起，该公约在我国正式生效。我国政府高度重视《巴塞尔公约》，严格履行公约的各项规定，采取了一系列相关措施。1995年，我国立法机关通过了《固体废物环境污染防治法》。在国际上，我国在公约的缔约国会议及有关会议上，同广大发展中国家一道，坚持全面禁止发达国家向发展中国家转移危险废物。我国对相关的决定、修正案及《责任与赔偿议定书》均持积极态度。我国政府还反对发达国家限制议定书适用范围的企图，主张对于危险废物越境转移及其处置，生产者和有关国家应承担赔偿责任。

(4)《联合国气候变化框架公约》与《京都议定书》

《联合国气候变化框架公约》是国际社会为防止人类活动改变气候给人类带来不利影响而订立的全球性国际公约，于1992年5月9日由各国协商，一致通过，同年6月3日至14日的联合国环境与发展大会期间，由153个国家和地区签署，1994年3月21日开始生效。《联合国气候变化框架公约》的主要内容包括:气候系统的保护目标、为实现目标而采取行动所遵循的原则、缔约国承诺采取的行动和措施、气候变化的研究和系统观测、气候变化及其影响的教育和培训及公众意识的提高、缔约方会议的设立及其职责、附属机构和附属科技咨询机构的设立及其职能、资金机制的建立及其运行方式、有关信息的交流、争端的解决等。1997年12月，联合国在日本东京召开了“全球气候变化框架公约缔约国第三次大会”，制定了人类历史上第一个限制有关国家排放二氧化碳等温室气体的《京都议定书》。《联合国气候变化框架公约》只是一个概括的纲领性公约，缺乏具体的可操作性，而《京都议定书》则是一个具体和具有法律效力的实施计划，它具体规定了减少温室气体的排放量和进度。《议定书》强调了“共同而又有区别”的原则，在承认各国都有减少排放义务的同时，又针对不同国家有所区别。中国在1998年5月签署并于2002年8月核准了该议定书。2002年5月31日，欧盟及其成员国正式批准了《京都议定书》。2004年11月5日，俄罗斯总统普京在《京都议定书》上签字，使其正式成为俄罗斯的法律文本。目前全球已有141个国家和地区签署该议定书，其中包括30个工业化国家。2005年2月16日，《京都议定书》正式生效。

我国政府十分重视气候变化问题，早在1990年就专门成立了由国务院各有关部门参加的“国家气候变化协调小组”，负责协调与气候变化相关的政策和行动。1995年，成立了国家气候中心，专门从事气候与气候变化的研究与预测。1998年，又调整成立了“国家气候变化对策协调小组”。与此同时，中国积极参加了政府间气候变化专门委员会的各项活动，组织并派出了许多专家、学者作为主要作者和撰稿者参与专门委员会报告的编写和评审工作。我国于1992年11月7日批准加入《联合国气候变化框架公约》，1994年3月21日《联合国气候变化框架公约》开始生效时即对我国生效。中国作为发展中国家，根据《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的规定，没有义务减少或限制温室气体排放，但本着对全球环境负责的精神和推进可持续发展战略的要求，在过去的20多年里，中国已经通过实施可持续发展战略、提高能源效率、开发利用水能、风能、生物质能等可再生能源以及植树造林、控制人口增长速度等多方面的努力，为减缓全球温室气体排放的增长速度做出了巨大贡献。

(5)《生物多样性公约》

生物多样性是人类赖以生存与发展的物质基础，保护生物多样性是我们迈向人与自然和谐统一，构建和谐社会的重要一步。《生物多样性公约》是一项保护地球生物资源的国际性公约，于1992年6月1日由联合国环境规划署发起的政府间谈判委员会第七次会议在内罗毕通过，1992年6月5日，由签约国在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上签署，并于1993年12月29日正式生效。该公约旨在保护濒临灭绝的植物和动物，最大限度地保护地球上丰富多样的生物资源，以造福于当代和子孙后代。公约规定，发达国家将以赠送或转让的方式向发展中国家提供新的补充资金以补偿它们为保护生物资源而增加的费用，应以更实惠的方式向发展中国家转让技术，从而为保护世界上的生物资源提供便利;签约国应为本国境内的植物和野生动物编目造册，制定计划保护濒危的动植物;建立金融机构以帮助发展中国家实施清点和保护动植物的计划;使用他国自然资源的国家要与那个国家分享研究成果、盈利和技术。截至2004年2月，该公约的签约国家和地区有188个。

中国于1992年6月11日签署该公约，1992年11月7日批准，1993年1月5日交存加入书。10多年来，中国的《生物多样性公约》履约工作取得了很大进展，先后完成了“中国生物多样性保护行动计划”、“中国生物多样性国情研究报告”、“中国国家生物安全框架”、“中国履行《生物多样性公约》国家报告”等的制订和实施工作。到2004年底，共建立各类自然保护区2 194个，其中国家级226个，占国土面积的14.8%，初步形成了全国性的保护区网络;制定和完善了一系列保护、管理和持续利用生物多样性的政策、法规和规划;加强了生物多样性的科学研究和宣传教育工作;将生物物种资源作为国家重要的战略资源加以保护，于2004年建立了由17个部门组成的“国家生物物种资源保护部际联席会议”制度和有关科研院所知名专家组成的“国家生物物种资源保护专家委员会”。在国际履约、公约谈判和国际合作方面，中国也发挥了重要作用，先后出席了7次联合国《生物多样性公约》缔约方大会以及一系列专题会议;参加了《生物安全议定书》10轮工作组谈判会议，并于2000年签署了《生物安全议定书》……

尽管中国在履行《生物多样性公约》方面取得较大的进展，但也面临着严峻的挑战。一是中国生物多样性丧失也同全球形势一样，仍在加剧。二是随着履约工作的深入，生物多样性的保护面临着许多新的困难和问题，包括转基因生物安全、外来物种入侵、生物物种资源丧失、濒危物种贸易等新的热点问题。三是履约领域的拓展，也面对一系列新的、更难应对的挑战，如环境、生物多样性和经济贸易的权益问题，如何实现遗传资源获取和惠益公平分享等等。这些与国际贸易相关的生态经济问题在今后将会越来越受到政府和公众的关注。

(6)《在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》

《在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》(简称PIC)于1998年9月10日在荷兰鹿特丹举行的全权代表会议上获得通过，并于2004年2月24日正式生效，迄今共有93个国家和地区以及区域经济一体化组织批准和加入。该公约的核心内容是要求各缔约方对公约管制的化学品未来是否同意进口做出决定，并要求各缔约方通报本国因人类健康和环境的原因而禁止或严格限制使用的化学品，在出口这些化学品前要通知进口方，出口时附带相关健康安全和环境的最新数据资料。缔结公约的目标是控制某些危险化学品和农药在国际贸易中可能带来的健康和环境影响，加强各国在国际贸易中对危险化学品的技术、经济和法律等信息进行交流，促进缔约方在此类化学品的国际贸易中分担责任和开展合作。目前，管制清单中有41种化学品，其中农药24种、工业化学品11种、农药制剂6种。各国还可以根据其掌握的最新数据提请公约秘书处对清单进行增补。

我国是化学品生产、使用和贸易大国，一直非常重视《鹿特丹公约》的谈判和履约工作。在公约谈判期间，我国派出由国家环保总局牵头，外交部、财政部、农业部、商务部、海关总署和原化工部等部门组成的中国政府代表团，并被推举为《鹿特丹公约》政府间谈判委员会的副主席和亚洲区域主席。实施该公约，可以有效限制或禁止某些对我国人民身体健康和生态环境危害严重的化学品进入国门，通过多边机制解决可能出现的双边贸易问题，规范化学品进出口秩序，维护我国在国际贸易中的利益。利用公约建立的资料交流机制，可以及时了解其他国家禁限用化学品/农药的科学、技术、经济等方面信息，弥补我国基础研究和管理能力的不足，降低科研和管理成本。在谈判过程中，使我国的立场在公约中基本得到体现，维护了国家的利益。2004年12月29日，我国人大常委会作出批准加入《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》的决定，并于2005年3月22日递交联合国总部。该公约于2005年6月20日正式对我国生效。我国计划在2007年1月1日起，全面禁止公约管制清单中的5种高毒有机磷农药在农业上的使用。

(7)《卡塔赫纳生物安全议定书》

为了预防和控制转基因生物可能产生的不利影响，根据1992年召开的联合国环境与发展大会通过的《里约宣言》中的“预先防范”原则和联合国《21世纪议程》中对生物技术的无害环境管理的要求，联合国环境规划署和《生物多样性公约》秘书处从1994年开始组织制定《生物安全议定书》，并经过10轮工作组会议和紧张激烈的谈判，终于在2000年1月24—28日在加拿大蒙特利尔召开的《生物多样性公约》缔约方大会特别会议上通过了《卡塔赫纳生物安全议定书》。《卡塔赫纳生物安全议定书》是一项关于转基因产品国际贸易和环境保护的国际协定，它允许《议定书》批准国家和地区以预防为由，禁止进口转基因产品，同时也要求这些国家和地区互相通报出口到对方的转基因产品的情况。《卡塔赫纳生物安全议定书》的核心内容包括提前知情程序、同意进口程序、风险评估、运输包装和标识、赔偿责任和补救措施等。到2005年5月18日，共有119个国家和地区以及经济一体化组织(欧盟)已批准加入或核准《议定书》，成为《议定书》缔约方。中国已于2005年4月27日核准《议定书》，成为《议定书》的第120个缔约方。这是继2000年8月8日中国签署《生物安全议定书》之后在生物安全领域的又一重要进展，表明中国切实履行国际公约、加强生物安全管理重大承诺的决心。

(8)《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》

持久性有机污染物(Persistent Organic Pollutants，POPs)是指具有毒性和持久性，易于在生物体内聚集和长距离迁移和沉积，对源头附近或远处的环境和人体产生损害的有机化合物，已成为国际社会化学品管制的焦点。2001年5月23日，包括中国在内的90个国家和地区共同签署了《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》，决定在全世界范围内禁用或严格限用12种对人类、生物及自然环境危害最大的持久性有机污染物(艾氏剂、狄氏剂、异狄氏剂、滴滴涕、七氯、氯丹、灭蚁灵、毒杀芬、六氯代苯、二英、呋喃和多氯联二苯)。该公约于2004年5月17日正式生效，至今已有151个国家和地区以及区域经济一体化组织签署并有98个国家和地区批准了该公约。

持久性有机污染物既是一个环境安全的问题，又是一个关系到人体健康、产业发展与贸易的问题。几年来，我国的POPs削减和处置工作取得了一系列进展，在机构建设、专家队伍组织、本底情况调查、示范项目开发等领域取得了一定进展。2005年5月6日，在乌拉圭举行的《斯德哥尔摩公约》缔约方大会第一届会议上，我国代表在涉及发展中国家利益的大多数重要议题的讨论中发挥了重要和关键的作用。大会审议通过了一系列重要的决定，涉及资金机制、技术援助、POPs审查委员会、最佳可行技术、最佳环境实践、滴滴涕(DDT)使用评估、特定豁免等近20项议题所包括的30余个决定。2005年5月，国务院同意以先期开展履约国家实施计划编制工作的领导小组为基础，成立由国家环保总局牵头的国家履行《斯德哥尔摩公约》工作协调组，负责审议国家POPs管理和控制的方针、政策、法规、标准和指南，协调国家POPs管理和国际POPs公约履约重大事项。