松散型治理结构的典型

5．3．8　纽约：松散型治理结构的典型

纽约大都市区由纽约州、新泽西州北部及康涅狄格州南部地的跨3州的24个县组成，总人口1 800多万，是世界上最大的城市密集区之一（见图5．11）。作为中央商务区的曼哈顿是纽约大都市区的核心，虽然它的人口仅占大都市区的8%，但是每天的通勤量占到了整个大都市地区的2／5以上。^[45]

图5．11　纽约大都市区

早在1898年纽约就和它周围的4个县联合组成了大纽约政府，但直至今天，也没有形成统一、具有权威的大都市政府，这既因为3州具有不同的政治传统，政治上偏于保守，崇尚民主自由，反对过多的行政干预的原因，也因为郊区经济快速发展而造成区域内各级政府高度分化的现实。

纽约是美国最大的大都市地区，但是这个都市巨人在迈向大都市治理道路上步履蹒跚，直到现在仍然只有软弱松散的大都市区治理模式。

在这个地区虽然没有形成统一而具有权威的大都市政府，但仍然存在着一些有限度的区域合作，其中最出名的当数1921年纽约和新泽西州联合成立的港务局（Port Authority，P．A）。^[46]港务局成立的初衷是为了解决纽约州和新泽西州的哈得逊港口地区的货运问题。哈得逊港口地区被纽约和新泽西的分界线——哈得逊河的中心线——一分为二，新泽西一侧的港口和纽约一侧的商务设施之间的商业竞争使该问题复杂化。对于纽约和新泽西州的州长及其他公共管理官员来说，港务局是解决多重政治管辖权竞争问题的一个有效方法。港务局的管辖边界是以港口中心自由女神像为中心，半径25英里，共计1 500平方英里的环形地区（其中三分之一是水域），包括合并后的纽约、纽约市、韦斯特切斯特和拿骚县的部分地区、罗克兰县一小片地区，以及新泽西州八个县的部分或全部地区。比较有趣的是，康涅狄格州的领土被明确剔除在外，港务局的边界与纽约—康涅狄格州的边界相吻合。港务局最初由6名成员组成的委员会管理，纽约和新泽西州州长分别任命3名委员，他们的任期为五年，但相互交叉。1930年，随着港务局控制了荷兰隧道，委员的数量增加到12名，每州任命6名，任期也延长为6年。这些成员大多是两州重要的政府中的高级行政人员，他们一经任命，无正当理由一般不得被免职。

最初，港务局把全部精力用于该地区货运系统的改造，但是由于当地铁路利益集团的极力抵制，于是港务局很快演化成为一个建设和管理桥梁与隧道的机构，它利用协作方式在哈得逊河入海处的纽约和新泽西两岸建设起四通八达的通道，使得这个本来被水体分割的地区整合为一个完整的大都市区。港务局最初的关注点是交通问题，在它名下共有6座州际桥梁、2条公交线路、1套铁路系统、6个机场，以及纽瓦克等国际性港口。^[47]但现在其服务范围已大大拓展，已参与到商业房地产、废弃物处理以及城市复兴等活动领域。它在纽瓦克市中心办公大楼、滨水地区再发展、工业公园、能源再生工厂等项目上花费了几亿美元。这些基础设施的运营都给港务局带来了收入盈余。

港务局没有征税权，但自其创立之日起，它就迅速发展成为一个利润颇丰的企业，其收入主要来源于用户付费。港务局通过在债券市场上发行和出售免税债券来谋得资金，然后用这些资金建造各种基础设施，用户为使用这些基础设施而支付的费用（如通行费）则被用来偿还兑现债券。尽管美国大部分没有征税权的管理局必须依靠政府拨款或贷款保障，但港务局的资金预算却一直是平衡的，因为在港务局所提供的各种服务中，许多项目如机场和隧道都赢利颇丰，所以港务局完全能够自给自足。在很多州，州政府和州以下普通地方政府发行一般债券都需要进行公民投票，投票人往往在免税债券这个问题上投反对票，但是作为特区的管理局的免税债券发行不受公民投票的限制。免税债券对于政府来说不是负担，也不用在政府是否达到负债限额的计算里考虑，这种财政方案无论是对市政府还是州政府都具有吸引力。所以专区既可以实现设立它的政府的目标，又不会给政府带来义务和责任。当然并不是所有的活动都必须自给自足，因为利润更高的项目可以“弥补”亏损的项目。例如，过桥费的盈余可以弥补公共汽车运营带来的亏损。

作为纽约大都市区少有的几个进行区域性治理的地方政府之一，港务局虽然取得了很多成就，但它也受到不少批评，这主要包括：^[48]（1）忽略了基本的交通使命；（2）广泛涉足非交通领域的活动，而这些非交通领域活动是由政治驱动的，而不是根据理性的、深思熟虑的区域发展规划作出的；（3）港务局建造的桥梁与隧道推动了私人小汽车的广泛应用，不但没有缓解反而加重了纽约的交通阻塞和污染；（4）对公众不负责任。

除了港务局为主导的区域合作之外，大都市区规划也是纽约重要的大都市区治理手段。

纽约都市区规划的传统可以追溯到奥姆斯特德（Frederick Law Olmsted）对大纽约市的非凡设想，其典型代表就是设计了纽约林荫道系统。1868年，奥姆斯特德规划了纽约林荫道系统，这些林荫道就像软化了网格状街道的“绿脉”，为未来的发展提供了个自然框架。这可以说是走向区域环境规划的决定性的一步。此后，20世纪20年代以来，纽约区域规划协会先后对纽约大都市区做过3次区域规划。

1996年，区域规划协会为纽约—新泽西—康涅狄格三州大都市区制定了第三次区域规划，规划由以下四个部分组成：（1）引言；（2）3E（经济、环境和平等）：我们在哪里，我们将被引向何方；（3）五项运动：绿化、市中心更新、增强流动性、劳动力、政府管理；（4）规划的开支。引言主要分析纽约大都市区区域规划制定的背景。由于这次规划制定于美国20世纪90年代初的经济衰退之后，规划认为随着新千年的临近，纽约、新泽西和康涅狄格州的大都市区的未来仍然面临着风险，并把这次规划的标题称之为《风险中的区域》。区域规划协会用3E描绘了纽约大都市区的发展目标。所谓3E即经济（Economy）、环境（Environment）、平等（Equity）三者的集合，3E汇聚的焦点就是美国生活的质量。规划的基本目标是在发挥当地优势基础之上重新整合3E，而不能仅集中于其中的一个方面损害另两个方面。规划认为经济的发展经常有边缘冲突，区域中的各州总是在零和游戏（Zero－sum Game）中互相不正当地获取商务利益。社会问题或被忽视或被各种福利制度所缓和，但它不能把人们带入经济主流。环境方面的努力则集中于短期的解决方法，往往治标不治本。规划在分析了纽约大都市区面临的问题后提出了要开展以下五项运动，它们分别是：绿化、市中心更新、增强流动性、劳动力和政府管理。每项运动都关系着3E目标的实现。它们合在一起来重新为区域注入活力。“绿化”运动旨在保护区域中的森林、分水岭、河口和农场等绿色基础设施，为今后的增长建立绿色的限制。“市中心更新”运动聚焦于区域内中心商业区的就业和居住地域在下一代的增长问题。“增强流动性”旨在重新整合现有的运输网络以连接那些重新集聚的城市。“劳动力”运动将提供给那些位于中心区的团体和个人以技能和联系手段，以带领他们进入经济主流。而要成就这些目标，就需要有新的组织方式，需要改善我们的政治和城市制度，这就是“政府管理”运动的主旨。通过五项运动整合和促进区域经济、环境和平等三者的协调发展，从而提高区域的生活质量。因此，在每一项运动的分析中，都有对此项运动所提出的建议。值得注意的是，该规划的最后一项内容是为规划的实施设计的财政收支账目，可供政府在财政预算决策时参考。^[49]

纽约还存在一些区域性合作组织，不过这些组织由于没有权威的制度基础而常常很快夭折。1929年成立的区域规划协会（the Regional Plan Association，RPA）只是一个私人的非营利团体，因而无任何行政职能。1971年由三方政府成立的3州区域规划委员会由于没有得到区域内各地方政府的认可而最终在里根政府时瓦解。成立于20世纪60年代的纽约大都市运输局（the New York’s Metropolitan Transite Authority，MTA）历经千辛万苦终于在20世纪80年代成为州政府直接控制的区域性协调机构，建立了相对良好的外部环境。此外，针对一些具体的区域性问题，如供水、排水、垃圾处理等，各种专门的协调组织也在不断产生、变化以及消亡。在纽约大都市区展现的是一种松散而无统一的行政主体，以专门问题性的协调组织运行为主的管理模式，它反映了美国的政治文化传统：强调地方政府的联合行动，以处理不同领域的各类问题，它们可以通过各种共同建立的专门机构去处理区域问题、管理大都市，但不去建立一个管辖全部区域事务的大都市政府。即只建立管理体制，不愿意建立政府体制，两者的脱节是造成大都市区组织调控缺乏力度的重要原因。

由于纽约的大都市区治理结构很松散，因此有学者认为：纽约综合大都市统计区并没有区域治理，也没有表现出任何在可预见的将来能够实现的更大合作的迹象。^[50]港口局、大都市交通局和纽约州的城市开发署在一个狭窄的范围内开展规划和开发职能，但是没有区域实体的存在来进行规划和协调。