宁波市财政收入弹性系数分析与思考

宁波市财政收入弹性系数分析与思考

财政收入^[1]弹性系数指财政收入增长率与现价国内生产总值（名义GDP）增长率之间的比率，表明现价GDP每增长一个百分点，相应财政收入增长多少个百分点。经济学界一般认为，财政收入弹性系数应保持在合理的范围之内，若财政收入增速长期低于GDP增速，可能使国家调控经济的能力降低，不利于国民经济的可持续发展；反之，若财政收入增速长期高于GDP增速，则可能加重国民和企业的负担，抑制居民消费和企业扩大再生产，同样对国民经济的发展造成不利影响。财政收入增长与GDP增长同步似乎已成为基本结论之一，以至于近年来财政收入增长大幅超过GDP增长的现象遭到了公众的普遍质疑。本文认为从长期或从整个历史长河的角度来看，这个结论是正确的，但从一个经济周期看，这个结论未必正确。观察1994年分税制改革以来全国和宁波地区财政收入弹性系数发现，弹性系数随着宏观经济形势的变化表现出较大的波动。深入研究财政收入弹性系数变化的内在机理，对于回应公众质疑、帮助政府科学决策具有重要的现实意义。

图1　1994年以来全国和宁波地区财政收入弹性系数变化趋势

财政收入弹性系数的实证考察

财政收入弹性系数比较的是财政收入和现价GDP增长率，而统计局公布的GDP增长率是按照不变价计算的实际GDP增长率，因此需要根据年度GDP绝对值计算得到名义GDP增长率。为发掘财政收入弹性系数变化的内在动因，本文选取宁波市2008年至2012年上半年（这一时间段涵盖了经济上行和下行整个周期）财政一般预算收入和GDP的季度数据，从微观角度分析财政收入弹性系数变化的内在机理。如图2所示，财政收入增长率的走势与GDP增长率的走势基本吻合，并且名义GDP增长率相较实际GDP增长率与财政收入增长率更加接近，表明经济决定财政，经济的增长是财政收入增收的基础。

图2　2008年至2012年上半年财政收入和GDP分季度增长率对比

根据表1中列示的财政收入弹性系数，2008年至2012年上半年这个时间段又可以分为五个区段：2008年第1季度至2009年第1季度，经济逐渐下行，财政收入弹性系数逐渐下降至1以下；2009年第2季度至2010年第4季度，经济出现上行和下行的反复，财政收入弹性系数上下波动，基本维持在1以下；2011年第1季度至2011年第4季度，经济保持较平稳的高增长，财政收入弹性系数恢复至1以上；2012年第1季度和第2季度，经济增速下滑，财政收入弹性系数下降至1以下。

表1　2008年至2012年上半年分季度财政收入弹性系数

二、财政收入弹性系数波动的表象原因分析

从表面上看，导致财政收入增减幅度与GDP增减幅度不一致的原因主要有以下几点：

（一）数据统计口径的差异

统计局公布的GDP增长速度是按照GDP平减指数平减后的可比价格核算的，而财政收入增长率按照现价计算得到，两者之间存在价格变动因素所导致的差异。以2011年为例，当年财政一般预算收入增长22.2%，实际GDP增长10%，而名义GDP增长17.26%，扣除价格因素后增幅差距缩小到4.94%。本文在研究弹性系数时比较的是财政收入增长率和名义GDP增长率，两者在同一价格水平上具有可比性。

（二）税基与GDP增减不一致导致的差异

税收收入由税率和税基决定，税率具有相对稳定性，收入增长取决于主要税种的税基变化。从理论上讲，增值税、营业税、城建税和教育费附加的税基与GDP中的第二、三产业增加值大体一致，二者之间存在稳定的弹性关系；企业所得税、个人所得税、消费税、资源税等税种的税基，只是部分对应于GDP，二者之间相关性较弱；契税、耕地占用税的税基是与本期GDP无关的资产交易。税基与GDP的以上差异，导致了税收收入和GDP增速的差异。

（三）税收与GDP核算方法存在的差异

按照支出法计算的GDP包括投资、消费和净出口三项，其中在对净出口的核算方法上和税收的核算方法存在较大差异。在支出法中计入GDP的是净出口额，即出口额减去进口额，出口额在核算GDP时是增项，进口额是减项。在财政收入的税收统计中，进口额提供的进口税收（包括进口增值税、消费税和关税）对总收入是增项，出口导致的出口退税却是减项。这一核算方法上的差异对经济外向度较高的我国来说影响较大。从宁波来看，由于进口环节税收由海关代征并且直接计入中央财政收入，地方财政一般预算收入中并不包含进口税收收入，该核算方法上的差异对宁波影响很小。

（四）产业结构对税收和GDP贡献的不同导致的差异

GDP由第一、二、三产业增加值构成，税收收入由于国家对农业主要税种的减免主要来源于第二、三产业。从宁波来看，由于工业化程度较高，2011年第一产业增加值占GDP比重为4.25%，仅拉动GDP增长0.73%，来自第一产业的税收占税收总额的0.016%，两者占比都很小，因此虽有影响但程度很小。

（五）税收政策调整带来的税收收入波动

税收政策的调整直接导致税率和税基的变化，对税收收入产生直接影响，但这种变化对当期GDP的增减没有直接影响，在未来一段时间可能会因为政策的导向作用而引起GDP的增减。2008年以来，我国的税制改革取得了很多重大进展，统一内外资企业所得税、增值税转型、消费税税目税率调整、个人所得税提高工薪所得免征额以及2011年下半年开始的结构性减税，一系列改革减轻了纳税人税负，直接减少了当期财政收入。

（六）低征管能力背景下设计的税制框架与征管能力的不断提高

近年来虽进行了一些税制改革，但没有脱离1994年出台的分税制框架体系。这一框架体系是与当时相对较低的征管水平和信息化水平相适应的，带有“高税率、低征管”的特征。2000年以来，随着信息化的飞速发展和“金税工程”的深入推进，税收征管水平大大提高，一定程度上影响了税收的大幅增长。

（七）与当期GDP无关的非税收入增减导致的差异

非税收入带有强制性和专款专用的性质，与当期GDP增长没有必然的联系，但对财政收入增长有较大影响。2011年实现非税收入49.28亿元，对当年一般预算收入增收贡献率为10.13%，拉动一般预算收入增长2.25个百分点。

三、分项目财政收入增长率与GDP增长率比较研究

财政收入由税收收入和非税收入组成，其中税收收入占相当大的比例^[2]，税收收入弹性系数的走势基本决定了财政收入弹性系数的走势。如图3所示，2008年至2012年上半年，税收收入弹性系数和财政收入弹性系数一样，随着经济形势的变化上下波幅较大，在经济上行时上升到1以上，在经济下行时下降到1以下。根据上文分析，由于税基与GDP之间的差异，不同税种的弹性系数会表现出不同的变动趋势。本文根据税基与GDP之间的对应关系，分别比较增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、消费税、财产和行为税税收收入增长率与GDP增长率的关系，同时考察非税收入对当期财政收入的影响，以期探索财政收入弹性系数变动的内在机理。

图3　税收弹性系数变动趋势图

（一）增值税、营业税弹性系数分析

增值税和营业税是税收收入的主体，2011年两者之和占税收收入的44.6%。按照现行税法，任何一项生产经营活动都需缴纳增值税或者营业税，其中，对货物销售及工业性加工、修理修配行为征收增值税，对提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产征收营业税。从图4 可见，增值税和营业税之和的弹性系数基本稳定在1左右，经济上行时略超过1，经济下行时略小于1，上下波动幅度不大。

图4　增值税、营业税增长率与GDP增长率比较

2009年度经济下滑趋势较为明显，第一季度名义GDP同比负增长2.96%，增值税和营业税之和同比增长2.48%，主要是跨年度税款入库较大抵消了大部分减收额的缘故，扣除缓交税款因素税收也将出现负增长。2010年名义GDP增长率高于增值税和营业税增长率，一是因为去年同期GDP基数较低；二是受房地产调控影响，二手房交易量（不计入当期GDP）明显下降，房地产业营业税全年仅增长5.3%；三是由于2010年经济复苏和2009年同期基数较低影响，2010年货物和服务净流出额同比增长33.13%，拉动当期名义GDP增长4.6个百分点。

（二）企业所得税和个人所得税弹性系数分析

企业所得税是对我国境内的企业和其他取得收入的组织的生产经营所得和其他所得征收的所得税，计税依据是利润而非收入，反映的是经济发展的质量，与反映经济发展规模的GDP没有直接的对应关系。个人所得税是以个人（自然人）取得的各项应税所得为征税对象所征收的一种税，应税所得包括工资薪金所得、个体工商户生产经营所得、利息股息红利所得等九项。2011年企业所得税、个人所得税收入占税收收入比重分别为19%、7%。观察表2、图5可以发现，同为所得税，个人所得税相较企业所得税弹性系数波动幅度要小很多，这是由两者不同的性质决定的。

表2　企业所得税、个人所得税弹性系数表

图5　企业所得税、个人所得税弹性系数变动趋势

1.企业所得税弹性系数分析

企业所得税的税基是利润，是企业按照权责发生制将当期营业收入扣除营业成本、费用、营业税金等之后的余额。GDP核算的是一国或一地区所有常住单位一定时期内生产活动的最终成果，根据总产出减中间投入计算出各产业部门的增加值，再汇总得到GDP。比较产业增加值与企业利润的计算，两者既有共同点又有区别，都是收入减去支出的净值，但是收入和支出的计算范围不同。表3列示了GDP增加值和企业利润在计算方法上的差异，收入计算上相差的是当期存货增量的变化以及投资收益、营业外收益，支出计算上相差的是工资薪金、固定资产折旧、营业税金的处理。由此可见，企业利润相较GDP增加值的计算影响因素更多，对经济形势变化更加敏感。

表3　GDP增加值和企业利润的计算方法比较

从经济周期波动的角度来看，当经济形势下滑时，企业销售收入下降，由于对经济变化反应的滞后，生产不减导致存货一定量的增加，再加上利润的计算需要扣除工资薪金、固定资产折旧等相对稳定的成本支出，此时利润增速会快于GDP增速下滑；当经济形势转好时，由于存货的消化以及上年同期基数较低的影响，利润增速又会快于GDP增速。因此，企业所得税收入在经济发生周期波动时必然是经济下行时弹性系数小于1、经济上行时弹性系数大于1。从实际情况来看，以规模以上工业企业^[3]的利润和工业增加值为例，由图6可见，存货增长率与利润增长率在一定程度上呈反向变化，利润下降时存货增加，利润提高时存货下降；工业企业利润增长率的波动幅度明显大于工业增加值增长率的波动幅度，且表现为经济下行时利润增长率快速下降，经济复苏时又快速反弹。利润的大幅波动必然导致企业所得税收入的大幅波动，但在实际征管工作中，由于企业所得税实行按季预缴、年度终了5个月内汇算清缴，且存在税款减免和缓缴等政策性因素，企业所得税增长率相较利润增长率有一个季度左右的滞后反映，波动幅度也相对较小。

图6　宁波市规模以上工业企业增加值和利润比较

四、个人所得税弹性系数分析

我国个人所得税实行分类征收制度，将个人所得分为工资薪金所得、个体工商户生产经营所得、利息股息红利所得、稿酬所得等九项，对每项所得规定不同的征收方法。个人所得税在近几年有较多的政策调整， 2008年3月1日起工资、薪金所得费用扣除额从每月1600元提高到每月2000元，2011年9月1日起又提高到每月3500元并将最低适用税率从5%降低到3%，同时调整个体工商户生产、经营所得适用税率；2010年1月1日起，对限售股转让按20%的税率征收个人所得税。以上政策调整是个人所得税弹性系数在2008年、2010年以及2012年上半年出现较大波动的主要原因，但波动幅度比企业所得税要小。

从个人所得税分项来看，工资薪金所得和个体工商户生产经营所得缴纳的税收占个人所得税收入的75%左右，其中又以工资薪金所得占比最高达到50%以上。工资薪金所得和个体工商户生产经营所得是居民参与国民收入分配的主要方式，但由于参与GDP分配的环节不同，增长率变动趋势也有所不同。工资薪金是指个人因任职或受雇而取得的工资、薪金、奖金、年终加薪、劳动分红、津贴、补贴以及与任职或受雇有关的其他所得，对企业来说属于相对固定的成本，一般来说不会与企业经营绩效同步变化，而是随着经济自然增长而逐年上升。统计局公布的市区居民工资性收入也显示工薪收入水平自2008年以来保持了10%以上的增长水平。个体工商户生产经营所得征收的个人所得税则具有企业所得税的性质，是针对生产经营活动扣除所有成本费用之后所剩余的利润征收的所得税。从下图可见，工资薪金所得征收的个人所得税2009年和2012年上半年的下降主要源于费用扣除标准提高的政策性因素，但比个人所得税增长率波动幅度要小。个体工商户生产经营所得征收的个人所得税与企业所得税类似，表现出大起大落的趋势，对经济形势变化更加敏感。

图7　个人所得税及其主要构成收入增长趋势

（三）消费税弹性系数分析

消费税是在对货物普遍征收增值税的基础上，选择少数消费品再征收的一个税种，征收范围包括烟、酒、化妆品、成品油、汽车等14个税目。2011年消费税收入占税收收入的比重为15.6%。从宁波来看，由于经济结构中临港重化工业占比较高，卷烟制造和成品油制造这两个环节是消费税收入的主体，合计占95%左右，这就决定了消费税税基与GDP只存在部分对应关系，弹性系数波动受政策性影响较大。从表4可见, 2009年消费税收入增长484.68%，主要原因在于自2009年1月1日起，配合成品油税费改革，汽油、石脑油、溶剂油、润滑油税额标准从每升0.2元提高到每升1元，柴油、燃料油、航空煤油税额标准从每升0.1元提高到每升0.8元，自2009年5月1日起提高烟产品生产环节消费税税率。2012年上半年消费税收入下降5.26%，主要是受镇海炼化装置大修成品油产量下降影响，成品油消费税负增长—12.51%。由此可见，由于宁波消费税收入表现出明显的重化工特征，且镇海炼化一家企业的石油产量就拥有绝对影响力，因此弹性系数波动受经济形势变化较小，受企业发展规模和消费税政策因素影响会比较大。

表4　消费税及其主要构成增长率比较

续上表

（四）契税和耕地占用税弹性系数分析

自1998年住房市场化改革以来，房地产的飞速发展和房价的大幅飙升使得房产交易金额和土地出让金收入连年增长，由此带来的契税和耕地占用税收入也大幅增长。我国宪法规定，“城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。土地交易指的是土地使用权的交易，是无形资产和金融资产之间的交易；房产交易则是固定资产和金融资产的交易。无论是土地使用权交易还是房产交易，只是不同类型资产之间的交换，没有生产活动发生，从而也就没有增加值产生；如果存在第三方起交易的中介作用，提供了中介服务，这个中介服务就属于生产活动，创造了增加值。因此，土地使用权转让和房产转让本身属于非GDP经济，对当期GDP没有贡献，但在转让过程中征收的契税和耕地占用税收入却逐渐成为财政收入的主要来源，对当年度财政收入增长率起到重要影响。由下表可见，2009年和2010年房地产交易非常活跃，由此导致契耕两税收入拉动财政收入增长1.8%，拉高了财政收入弹性系数。

表5　2008—2011年契耕两税收入及对财政收入的影响

（五）非税收入对财政收入弹性系数的影响

政府非税收入是财政收入的重要组成部分，是指除税收和政府债务以外，由国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体和其他组织（以下统称执收单位），依法通过收缴、收取、行政处罚、刑事处罚或者募集、受赠等方式取得的资金，与当期GDP没有必然联系。目前，财政一般预算收入中所指的非税收入主要包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入和其他收入。2008年至2011年四年间，经济形势下行的2008年和2011年非税收入增长较多，分别拉动财政收入增长1.21%和2.25%，这也反映了非税收入成为地方财政收入的调节器，影响了财政收入的真实性。

表6　2008—2011年非税收入及对财政收入的影响

五、对财政收入弹性系数变动的深层思考

本文以宁波市财政一般预算收入和地区国内生产总值为例，选取2008年至2012年上半年这个时间窗口，比较了财政收入的各项构成与GDP增长变动的关系。研究得出，在经济出现周期波动的情况下，财政收入弹性系数不稳定，经济高速增长必然导致财政收入增长超过GDP增长，而在经济不景气的情况下财政收入增速会低于GDP增速。

探析这一现象的深层原因，可以归结为我国的复合税制安排与GDP生产、分配、消费三个环节的重叠。GDP的核算方法有三种，即生产法、收入法和支出法。生产法是从生产环节计算生产过程的经济活动总量，收入法是从生产成果的分配环节计算经济活动总量，而支出法是从财富最终使用环节即支出消费环节计算经济活动总量。从理论上讲，这三种方法从三个环节核算出来的经济活动总量应该是一致的。但税收却不是只在一个环节征收，复合税制下各个税种分布于上述经济活动的各个环节，即生产、分配和消费三个经济活动过程均有相应的税种。生产法核算的GDP是境内所有生产单位创造的增加值汇总，生产单位有经营活动发生就要征收流转税，包括增值税、营业税、消费税，根据上文分析弹性系数基本稳定上下略有波动。收入法核算的GDP包括劳动者报酬、生产税净额（生产环节的流转税）、固定资产折旧和营业盈余，针对劳动者报酬和营业盈余又要分别征收个人所得税和企业所得税，相当于在GDP总量不变的情况下增加了总税基，根据上文分析所得税收入取决于经济效益，弹性系数必然会上下波动。支出法就是在新增财富的使用环节通过汇总消费、投资、净出口算出GDP，契税和耕地占用税就是在房地产投资交易环节征收的税，近年来随着房地产投资市场的变化必然会对财政收入带来影响。

综上所述，财政收入增长速度是高于还是低于GDP增长速度是由许多复杂因素决定的。其中税制设置的重复叠加和经济周期变化是重要因素。在不考虑征管因素的条件下，只有在实行单一环节（如生产环节）单一税（如周转税）的时候，财政收入增长才会与GDP同步。而在实行复合税制即税种多环节叠加的情况下，从一个经济周期看，财政收入增长与GDP增长必然不同步，弹性系数总是大于1或小于1。

（宁波市财政局：范国伟 杨 阳）

【注释】

[1]本文所指的财政收入指财政一般预算收入，政府性基金收入具有专款专用的性质，不在本文讨论范围内。

[2]宁波市近年来财政一般预算收入中税收收入占95%以上。

[3]工业是宁波的支柱产业，2011年工业增加值占当年GDP的50%。