美国燃料调节条款

2.5.4　美国燃料调节条款

一、概述

在1970年代两次因石油危机导致的能源短缺中，美国能源部门面临着燃料成本大幅上升的压力，这使得自动燃料调节条款（Automatic Fuel Adjustment Clauses，AFAC）、指数调整条款（Escalator Clauses）、天然气调整条款（Purchased－gas Adjustment Clauses）以及其他成本传递条款（Cost Pass－through Clauses）得到广泛应用（Golec，1990）。这些条款的目的是确保相关能源部门的财务状况不会由于投入品价格的不断上涨而恶化。其中，AFAC是电力产业规制者使用的一种工具，用以确保在燃料价格快速上升时期电力公司的财务安全，同时又节省了为时常发生的价格听证会所花费的资源。

AFAC用一个计算公式直接将电力产品价格与总燃料成本相联系，允许电力公司自动调整电价以抵消因燃料成本的突然上升导致的收益损失，而无需正式的听证过程。例如，在AFAC下，如果购买燃料的成本超过预期价格，额外的成本被延期并纳入到未来电价中。虽然各个公司所面对的特定条款可能不同，但目的都是使电力企业能够迅速减轻燃料成本冲击带来的利润降低风险（Kaserman和Tepel，1982）。

事实上，美国所有电力公司都受到某种燃料成本调整机制的保护。然而，不同的州规制当局的AFAC公式并不统一，从而对电力公司的影响也是不同的。Golec（1990）详细给出了所有使用AFAC条款的州的主要差异：（1）燃料成本传递的百分比：除了Michigan和South Dakota传递了90％的燃料成本、New York和Oregon州传递了80％的燃料成本外，其余各州都传递了100％；（2）成本变化与电价变化之间的延迟时间：除了Nevada、Vermont、Virginia、North Dakota有3—9个月的滞后外，其他各州的滞后都少于3个月；（3）测量燃料成本的标准（例如，可能以目标热能比（Target Heat Rates）为基准）：只有Colorado、Delaware、Hawaii、North Dakota、Vermont、Wisconsin具有目标热能比；（4）是否包括被购买的电力：只有Illinois和Missouri排除了购买的电力^[11]。然而，Golec（1990）认为，虽然条款之间存在差异，但大多数是次要的，不影响实质性结论。

然而，近年来，自动调节条款这一规制机制的应用引致的扭曲效应受到广泛的批评。Kaserman和Tepel（1982）总结了批评所主要关注的两个方面：第一，AFAC导致投入品过度使用而扭曲生产效率。由于电力产品价格直接与总燃料成本相关，而且燃料成本直接与燃料使用相关，那么具有AFAC的受规制公司将有过度使用总燃料投入品的冲动。由于在已建成电厂中总投入品比例实际上是固定不变的，因此，燃料投入品的过度使用使得新建发电厂偏好选择燃料相对密集的技术。

第二，在AFAC下，产品价格与总燃料成本的直接相关性可能导致这些公司为总燃料投入品支付高于不存在调节条款时支付的价格。由于总燃料成本是电厂使用的所有燃料开支的加权平均数，因此这一扭曲可能以两种方式出现：一是，由于燃料市场不存在给定质量下特定燃料的统一价格，因此是不完全竞争的，那么具有AFAC的电力公司可能比没有这一条款的公司投入较少的资源以搜寻相对较低价格的供应源。因此，这一规制机制可能鼓励公司为他们购买的燃料支付较高的价格从而增加了总燃料价格。这被称为搜寻效应。二是，假设特定燃料价格正在上升，那些具有AFAC的公司不会用涨价较慢的燃料来替代现用燃料，特别是当这种燃料转换是高成本时。因此，调节条款可能鼓励过度使用成本相对高的燃料（如，石油）而导致总燃料价格的进一步增加，这被称为转换效应。

为了应对这些批评，很多公共事业委员会（PUC）接受了或正在评价他们在1970年代早期采用或扩展的AFAC的审慎性，对AFAC条款加以调整以减少或消除可能导致的无效率（Kendrick，1975；Baron和De Bondt，1979）。美国燃料调节条款从1970年代开始实施，到1974年，50个州中有43个采用或扩展了AFAC。1978年的公共事业规制政策法案（PURPA）要求，每个州每两年要评价其燃料调节条款以决定它是否满足PURPA对激励和监督等的要求。Missouri、Texas、Wisconsin州已经废除了AFAC，一些州执行了燃料调节听证或只允许部分调整的措施以增加激励性，其他州也正在考虑进行调整（Golec，1990）。

二、燃料调节条款对电力企业的影响及其改进

Kaserman和Tepel（1982）的实证研究表明，AFAC的存在导致受规制公司为总燃料投入品支付了比没有条款时更高的价格，这一总燃料价格差异估计是平均燃料价格的10％左右。更进一步，这一结果不是因为搜寻效应，而是因为转换效应。当然，从另一方面来说，自动燃料调节条款也能带来一定的好处，主要是来自不用召开听证会的资源节约以及对电力产业能力的保护以吸引资本投资。但这两项都不好量化。

其他学者也讨论了燃料调节条款可能对电力企业效率的影响，但结论并不一致。Gollop和Karlson（1978）认为，燃料调节条款减少了受规制电力企业的效率水平，但他们使用的成本函数没有考虑Averch－Johnson效应导致的成本最小化的失败。Baron和De Bondt（1979）讨论了燃料调节机制导致的两种无效率：电力公司技术选择无效率以及燃料供应源无效率。这只能通过调整公式的设计加以补偿，但无法消除。Atkinson和Halvorsen（1980）的实证研究表明，受规制电力企业的投入品选择明显受到Averch－Johnson类型的扭曲以及存在燃料调节条款导致的扭曲。由于两种扭曲是部分抵消的，所以，当存在燃料调节条款时受到回报率规制的电力公司的总效率水平是增加还是减少并不清楚。Clarke（1978，1980）则证实，1970年代早期AFAC的使用通常减少了电力公司的系统风险大约10％。而且，那些严重依赖石油与天然气燃料的电力公司，系统风险上的下降远多于严重依赖煤炭的电力公司。

Isaac（1982）证实了燃料调节机制扭曲了电力公司的投入品选择的激励。他认为，燃料调节条款与投入品选择之间的关系可能不仅与该条款本身的构成有关，而且还与规制过程有关。在燃料成本是确定的情况下，电力公司有投资于相对更加燃料密集型技术上的愿望。当考虑了燃料成本不确定性时，这一结论仍没有改变，但很难明确给出这些偏离是“促进燃料利用（profuel）”还是“减少燃料利用（antifuel）”。因此，规制者面对着某种困境。一方面，AFAC在没有产生规制过程成本的情况下可以保护电力公司的财务安全，然而却是以投入品选择上的无效率为代价的。

而Blair、Kaserman和Pacey（1985）则是从燃料调整条款公式中细节——是否包括购买的电力——的不同处理对受规制公司最小化短期成本的激励的影响角度加以讨论的。他们的理论模型说明，从公式中排除购买的电力使得电力公司有激励过度利用自有的发电设备。实证分析证实了理论预测。这一发现对调节条款公式的最优设计具有重要的政策意义。

以上研究都说明，AFAC的使用减轻或消除了电力公司最小化燃料成本的激励。美国很多州的公共事业委员会（PUC）也都认可这一结论。但是，很多PUC觉得，如果没有AFAC，电力公司的财务风险可能会增加，并导致其资本成本增加。这一增加的成本可能抵消由于改进了激励而导致的燃料成本节约并迫使电价更高。因此，废除AFAC的决策取决于激励正效应与风险负效应之间的权衡。然而，Golec（1990）则证明，AFAC的激励效应与风险效应之间的权衡并不存在，真正需要的权衡存在于激励效应和福利效应之间^[12]。

尽管AFAC存在很多问题并遭到批评，但AFAC仍在很多情况下普遍地、长期地使用。因此，一些学者建议在AFAC中引入激励性（Golec，1990），也有学者在试图寻找更好的替代方法。Lien和Liu（1996）指出，可以用允许电力企业在未来市场上规避其燃料价格风险的办法代替AFAC的使用。如果相关条件满足，电力企业能够在未来市场上将价格变化的风险转移给投机者，从而获得较高的福利（改进地方纳税人的福利水平）。因此，未来交易的使用可能产生超过AFAC的Pareto改进。

PUC已经很清楚地知道，AFAC消除或减轻了电力公司减少燃料成本的激励，并且很多论文也都支持这一结论（Gollop和Karlson，1978；Baron和De Bondt，1979；Isaac，1982）。

Golec（1990）给出了更完整的评论。他认为，从价值最大化的电力公司角度看，在燃料成本上升阶段应该采用AFAC，而在下降阶段应该取消。如果AFAC不能这样紧跟市场变化，那么一些电力公司更可能偏好总是采用AFAC。除风险规避动机外，电力公司管理者可能偏好集中减少其他阶段性电价听证补偿的成本以提高可能损失的利润（如果规制者发现燃料成本的增加被其他投入品成本的减少所抵消的话）。特别地，电力公司不允许他们的回报率总是受到修订（如果燃料成本的增加总与要求频繁的电价调整可能出现的情形）。

从规制者角度看，AFAC消除了对电价听证的频繁的、高成本的需求，但他们也减少了提供电力公司降低成本的激励的规制滞后。最后，从消费者角度看，一项条款不应该阶段性地采用和废除。AFAC阶段性地采用或废除可能导致电力公司股东的资本收益增加，但以消费者为代价。

对所有各方都可接受的解决办法可能是始终保留AFAC，它可以促使电力公司减少燃料成本。例如，可以允许电力公司只消化预测燃料成本与实际燃料成本之差的一部分，消费者消化其余的部分。事实上，New York和Oregon最近已经改变了他们的AFAC，允许电力公司保持预测燃料成本与实际燃料成本之差的20％。其他州也增加了其他类型的激励措施，包括Arkansas，California，Delaware，the District of Columbia，Florida，Maryland，Massachusetts，New Hampshire，North Carolina，Ohio，West Virginia。