关税依然是道关

关税依然是道关

在贸易自由化成果背后，依然潜藏着许多暗流，平均关税的下降并不能解释一切。

关税是最古老也是最简单的贸易政策工具。形象地说，关税就是雁过拔毛，政府通过海关对进出口商品按一定比例征税。在经济不很繁荣的时代，关税是很多国家稳定而可观的财政来源，至今仍有一些贫穷国家的政府十分依赖进出口关税收入。而在殖民地时代，关税还是国家主权的重要象征，譬如鸦片战争后的中国只能“委托”英国、法国、美国代为征收关税，以偿还失败留给我们的“孽债”。但现代的关税之所以受人关注，还是在于其限制进口、保护国内产业的功用。这种保护是显而易见的，关税只针对进入国内市场上的外国产品，并提高了它们的价格，即使不一定使进口品比国产品更贵，但至少也可以缩小进口品的价格优势，为国产品创造更大的市场空间。

虽然关税的保护主义性质有些“露骨”，但有趣的是，它却是最受自由贸易理论家们青睐的贸易保护政策。这倒并非因为关税会促进自由贸易，只不过和其他的贸易保护措施相比，比如配额、许可证、反倾销、技术性壁垒等，关税要更光明磊落一些。每一种商品的关税税率都是具体的数字，它对进口品价格的影响以及对贸易的扭曲作用都是可以计算的，而且它最直观地反映了一个国家或地区的贸易保护水平，容易被各个贸易伙伴所监督。而配额、许可证、技术性壁垒之类的非关税措施，往往有很大的主观随意性，政府部门也可以有充分的自由裁量权，也不利于判断是非曲直。

正是鉴于关税还有上述值得嘉勉的优点，GATT大力提倡各缔约方以关税为惟一的贸易保护措施。协定第11条“一般取消数量限制”明确规定：“任何缔约方不得对任何其他缔约方领土产品的进口或向任何其他缔约方领土出口或销售供出口的产品设立或维持除关税、国内税或其他费用外的禁止或限制，无论此类禁止或限制通过配额、进出口许可证或其他措施实施。”有人将之总结为GATT“一般取消数量限制”的基本原则，也有人表述“只用关税保护”原则，其实这不过是两种不同的说法，含义是一样的，也就是说GATT允许实行贸易保护，但只能使用关税这种手段，而一般不能使用数量限制措施（事实上，还有很多例外措施）。

尽管如此，关税实际上是GATT产生之前最重要、最常用的贸易保护工具。英国、德国、法国、美国等国都曾长期实行高关税政策，而它们也正是在这一时期实现了工业化和近代化，这给予了贸易保护理论最强有力的实践支持，尽管这两者之间未必有必然的因果关系。英国在1846年废除谷物法后几乎取消了关税，不过这段自由贸易有些短暂而且形单影只，因为只有英国倚仗着其“日不落帝国”的雄厚实力斗胆尝试。而其他国家则根本不打算也没有能力效仿，比如美国在1816年通过了第一个保护性关税法案，对进口棉花、羊毛制品和一些铁制品征收高达30%-40%的关税，1862-1864年将平均税率从37%提高到47%，1930年美国通过了经常被经济学家们称为“臭名昭著”的《斯穆特—霍利关税法案》，将平均关税设定在53%的绝对高位上，事实上断绝了进口的可能性，因为利润还不及上缴的关税多。美国已经是当时世界第一工业强国，它的表率作用自然是大得很，于是一场空前绝后的“关税战”正式打响，其声势不亚于此前的第一次世界大战.而其结果却是人类历史上最惨烈的第二次世界大战（只能说是原因之一），那时失去理性的资本家们已经将市场竞争等同于战争了。

GATT的产生，很重要的原因之一正是出于对这场关税战的深刻反省，而削低高耸的关税壁垒自然也成了GATT首当其冲的重任了。除了上述第11条确认了关税存在的合法性外，第28条则专门规定了各缔约方削减关税的义务和方式。但GATT并不具体规定各缔约方关税减让的水平，而是要求在互惠互利基础上通过谈判来确定最终的关税水平。除了削减关税以外，GATT还要求约束关税，即缔约方应保证其关税不超过某个水平，但这个关税水平有可能高于实际执行的关税。双边关税减让谈判的结果通过最惠国待遇适用于所有缔约方，从而大大降低了关税谈判的复杂性，体现了GATT作为一个多边贸易体制的优越性。

关税减让谈判始终是GATT最重要的使命，而其成果也被认为是“最值得称道的成功”。GATT的前五轮谈判完全集中于关税减让问题，而且每一轮谈判都使缔约方的关税总水平下降了35%左右。到1967年肯尼迪回合结束时，缔约方关税平均水平已经下降到8.7%，1979年东京回合时更下降到6.3%。乌拉圭回合谈判虽然议题广泛，但仍然在关税减让（尤其是工业品）上取得了重大成果。发达国家的关税几乎都受到了约束，到2000年其工业品平均税率降至3.8%，并且有40%以上的进口产品实行零关税。相比之下，发展中国家在关税减让上确实受到了照顾，关税水平到2000年应降至12.3%，幅度要小得多。毫无疑问，和WTO的各项协定、协议多多少少都有些含糊不清相比，GATT/WTO在关税削减方面得到的成果是实实在在的，也委实是值得称道的。

然而，在这些实实在在的贸易自由化成果背后，依然潜藏着许多暗流，平均关税的下降并不能解释一切。首先各个成员之间的关税水平差别很大，发达国家和一些新兴工业化国家（地区）的关税平均水平相当低，几乎已经可以忽略不计，如中国香港、新加坡、瑞士为0，加拿大4.6%，美国4.8%，日本5.2%，欧盟5.6%。但许多发展中国家特别是一些大国的关税则要高得多，如印度32.2%，巴西13.6%，埃及20.5%，阿根廷11.0%。不过，依据WTO对发展中国家的差别和更优惠待遇原则，发展中国家较高的关税至少是可以被理解和容忍的。

较低的平均关税还掩盖了另一个事实，就是零关税和高关税的并存。通常把高于15%的关税称为关税高峰，由于非关税措施关税化的原因，农产品的关税高峰尤为突出。而在工业品中，纺织品与服装是最受“关照”的产品，比如印度的纺织品与服装的关税竟高达87.8%，土耳其则为80.3%。发达国家虽然持有配额这样的杀手锏，却仍对纺织品与服装维持了高于其他工业产品的关税。皮革、鞋和旅行用品也是高关税的频发区。以美国为例，其2001年进口产品总税额为186亿美元，而只占总进口额6.7%的鞋类和服装产品，却被征收了87亿美元的进口税，占总进口产品税额的47%。从实际税率来看，不包括服装和鞋类的其它产品税率为0.9%，而服装和鞋类产品的税率却高达11.4%，高出12倍左右。稍加分析就会发现，这些产品都属于劳动密集型产品，都是发展中国家占有比较优势的，显然这样偏高的关税是针对发展中国家的。根据联合国的研究，美、欧、日、加这“四大款”1999年受关税高峰影响的进口为928亿美元，平均关税高达28%，尽管这在它们的总进口中微乎其微，但其中的60%来自发展中国家，尤其对最不发达国家来说，这些出口占到了它们对这四国总出口的15%-30%。难怪《经济日报》的一篇文章（2002年7月17日）要以“美国关税制度嫌贫爱富”为标题了。有意思的是，这一结论是美国民主党思想库进步政策研究所贸易和国际市场项目主任爱德华·格雷瑟，经过对美国进口关税制度深入研究后得出的。文章还进一步列举美国这一世界上最富有的国家如何用关税来“扶贫”的：

蒙古、孟加拉国和柬埔寨等世界上最穷的国家，却是最受美国关税制度歧视的国家。以2001年为例，人均国内生产总值(GDP)只有390美元的蒙古对美出口总额为1.43亿美元，却被美国海关课税2300万美元，税率为16.1%。远比蒙古发达、人均GDP达33470美元的挪威，对美出口总额为51.73亿美元，美国海关也只课税2400万美元，税率为0.5%。相比之下，美国对穷国蒙古的课税竟超过对富国挪威的30多倍。

无独有偶，美国海关对人均GDP只有370美元的孟加拉国的产品征收的关税税率高达14.1%，却对人均GDP为24170美元的法国产品只征关税1.1%；对人均GDP只有260美元的柬埔寨产品征税率为15.8%，对人均GDP达30170美元的新加坡产品只平均征收0.6%的关税。印度贸易部长愤怒地称之为发达国家“阴谋策划”的结果。他说，富国就是要让发展中国家永远只充当初级产品出口国。

从上述例子可以看出，除了横亘在穷国面前的关税高峰，发达国家还有一道关税屏障可以利用，这就是所谓的关税升级。关税升级就是对初级产品（比如直接在地上长的或从地下挖的）征收较低的关税，对加工过的产品（有较高附加值的工业品）征收较高的关税，关税随着产品的加工水平而提高。有效保护理论认为关税升级所导致的实际保护效果，要高于名义上的关税。这理解起来有些困难，就以一个例子来说明一下。假如一个轮胎（加工品）的国际市场售价是80美元，其所需橡胶（初级产品）的价格是60美元，进口国对轮胎征收25%的关税，进口轮胎的国内售价就是100美元，橡胶则不征税，国内售价仍为60美元。这样进口国的轮胎生产企业只要其生产成本低于40美元，就可以与进口轮胎竞争，而在没有关税升级的情况下（即轮胎和橡胶同样征收25%的关税，进口橡胶价格为75美元），生产成本必须低于25美元。显然关税升级为进口国的加工企业创造了更大的生存空间。

应该说，多数国家都长期存在关税升级的现象，但毫无疑问，发展中国家仍然是最大的受害者。GATT/WTO大幅度削减了关税，但并没有改变关税升级的结构。如发达国家对来自发展中国家进口工业品的关税升级情况，在乌拉圭回合前原材料、半制成品、制成品的关税分别为2.1%、5.4%、9.1%，乌拉圭回合后则为0.8%、2.8%、6.2%。根据WTO的研究，部分产品的关税升级状况在乌拉圭回合后反而更严重，如欧盟、日本和美国的橡胶，加拿大、欧盟和美国的黄麻，日本和美国的铅，加拿大的锌以及日本的生皮和皮革。发展中国家传统上以出口初级产品为主，但谁都不会甘心总是做“农民”，它们也时刻梦寐以求地要实现工业化。而关税升级使它们左右为难，不出口初级产品就没有外汇收入，而出口初级产品又等于抑制了自己工业品的出口，阻碍了工业化的进步。现在，它们所能指望的只能是发达国家改变世界贫困状况的善心了。

还有一点必须注意的是，如今的关税早已不是贸易保护的老大了，它所承担的贸易保护职能已经有了更好的替代者，比如技术性贸易壁垒、反倾销、保障措施等，所以关税的下降并不绝对代表贸易自由化程度的提高。即便如此，关税依然在自己的固有岗位上发挥着余热。